L'Italia e il decentramento tributario
E’ ormai da tempo che nel sistema tributario italiano si è consolidato il cosiddetto decentramento tributario. Si tratta del quadro legislativo costituitosi negli anni con l’obiettivo di garantire agli Enti Locali la ricezione di un flusso di entrate tributarie “direttamente” dal proprio territorio.
E’ il meccanismo che permette l’attuazione dell‘autonomia finanziaria, una prerogativa garantita dall’Art 119 della Costituzione Italiana (revisione del 2001) a Regioni, Comuni, Città Metropolitane e Province.
Grazie all’autonomia finanziaria gli Enti Locali, oltre ad essere compartecipi al gettito dei tributi statali, sono diventati anche soggetti dotati di proprie entrate tributarie autonome.
Il quadro normativo del decentramento tributario aiuta anche gli Enti Locali a lavorare meglio in sede di gestione del bilancio, grazie a una precisa definizione di vincoli e competenze.
Nella prima fase storica dell’applicazione del decentramento tributario lo Stato ha spinto verso l’autonomia territoriale, demandando alla periferia alcune delle proprie competenze tributarie. Da qualche anno invece si registra la tendenza inversa con lo Stato che tende a riprendere controllo sulla gestione degli strumenti di entrata tributaria
L’obiettivo dell’evoluzione continua delle modalità applicative del decentramento tributario è garantire sufficiente dotazione economica in sede locale mantenendo contemporaneamente sotto controllo la spesa pubblica statale. Questa è la chiave di lettura.
Storia minima dei Tributi Comunali
Dal punto di vista cronologico l’applicazione del decentramento tributario ha interessato in prima battuta i Comuni.
Storicamente il primo tributo comunale a apparire fu ICI imposta comunale sugli immobili, tributo patrimoniale reale, 1993-2011.
Il 2011 con le sue problematiche di austerity, di controllo della spesa pubblica e di superamento del sistema di finanza derivata, ha innescato una serie di cambiamenti nel decentramento tributario. Iniziò il decreto sul federalismo municipale (decreto 23/2011) si passò poi per un susseguirsi di cambiamenti e controcambiamenti introdotti con le varie Leggi di Stabilità delle quali l’ultima a incidere fu quella del 2017.
Negli ultimi anni il quadro dei tributi comunali è cambiato, alcuni tributi sono stati accorpati, ne sono arrivati nuovi alcuni di essi poi subito eliminati. Sono usciti di scena i vecchi tributi, alcuni dei quali poi sono rientrati in gioco.
I Tributi di Pertinenza comunale
Al 2021 lo stato dell’arte dice che i tributi comunali di più recente costituzione sono:
Nuova IMU che riunisce le precedenti IMU imposta comunale sugli immobili e TASI tributo per servizi indivisibili. Il tributo è di competenza del possessore del fabbricato (l’inquilino non è tenuto a pagare quote della nuova IMU), le prime case sono esenti da questo onere.
TARI tassa sui rifiuti, di competenza di chi occupa l’immobile.
Addizionale IRPEF Comunale, tributo il cui ammontare è costituito di due componenti, una obbligatoria definita a livello centrale (lo stato applica un’equivalente riduzione IRPEF sulla parte di propria competenza). La seconda componente facoltativa la cui gestione è lasciata alla scelta dell’amministrazione comunale (nei limiti fissati a livello centrale).
A questi tributi si aggiungono quelli che vengono definiti “Tradizionali entrate fiscali locali”.
Classica imposta comunale che alcuni Comuni possono istituire (non tutti possono ma quasi tutti, magari riunendosi in Unione di Comuni) è l’Imposta di soggiorno o in alternativa il Contributo di sbarco. Il gettito andrà a finanziare interventi a favore del turismo, manutenzione beni culturali, opere pubbliche.
Ci sono poi altri tributi applicabili a chi usufruisce del territorio comunale per svolgere alcune attività di proprio interesse: Imposta su pubblicità ed affissioni, Canone per installazione di mezzi pubblicitari. C’è poi la tassazione dell’occupazione di suolo pubblico: il Comune può decidere di applicare Tosap tassa per l’occupazione del suolo pubblico o in alternativa l’analoga Cosap canone per l”occupazione di suolo pubblico (ecco un esempio di due diverse concezioni giuridiche sul un medesimo oggetto). Per un certo lasso di tempo le tasse di occupazione del suolo e l’imposta di pubblicità furono sostituite dalla IMUS imposta municipale secondaria ora uscita di scena.
I Comuni quando lo ritenessero necessario hanno anche la possibilità di attivare l’ISCOP imposta di scopo che ha lo scopo di finanziare opere pubbliche.
Il peso dei vari tributi comunali
Nel complesso la fiscalità comunale s’avvale di due fonti di approvvigionamento provenienti dal sistema centrale statale e di un pool di tributi di competenza locale (di cui detto appena sopra). Dallo Stato centrale sono destinati ai Comuni i cosiddetti Trasferimenti non Fiscalizzati e il Fondo di Solidarietà Comunale, si potrebbe dire che queste due voci rappresentino il trend “neocentralistico” del decentramento fiscale.
Interessante capire che peso hanno nei bilanci comunali le varie entrate sopra descritte. Considerando i soli tributi comunali, mediamente (poi ovviamente ogni Comune è storia a parte) potremmo descrivere questa situazione: Nuova IMU 48,7%, TARI 31,25%, ADDIZIONALE IRPEF 15,6%, TOSAP/COSAP 2,6%, IMPOSTA DI SOGGIORNO 1,6%, IMPOSTA DI PUBBLICITA’ 1,2%. Dati elaborati da: https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/1104594.pdf?_1584481496426
Nella cassaforte del Sindaco
Restando nell’ambito del decentramento fiscale, per completare il quadro delle entrate comunali si deve sapere che ci sono anche altri trasferimenti che arrivano ai Comuni, oltre a quelli dallo Stato centrale. Abbiamo trasferimenti di fondi da parte delle Regioni. Potremmo anche avere trasferimenti dalla Comunità Europea, da Province e Città Metropolitane, da INPS .
Per quel che concerne i volumi di questi trasferimenti di non diretta pertinenza comunale, si pùò dire che solitamente la voce principale è quella rappresentata dai trasferimenti regionali seguiti a breve distanza da quelli statali. I restanti possibili tipi di trasferimento sono di entità decisamente inferiore ai primi due citati.
Sussistono anche altre voci che portano risorse alle casse Comunali, in primis le entrate extra tributarie, come i proventi dalle contravvenzioni stradali, affitti di immobili comunali, eventuali utili da aziende partecipate. Ai Comuni è anche assegnato un ruolo nel contrasto all’evasione fiscale, eventuali proventi a seguito di accertamenti comunali costituiranno entrata. Possono esserci entrate da accensioni di prestiti, da servizi per conto terzi, da alienazione di beni, da riscossione di crediti. In larga massima, poi ogni caso è particolare ( e può cambiare di anno in anno), il complesso delle entrate extra tributarie e altre entrate può essere ragionevolmente stimato in un importo pari alla metà del monte rappresentato dalle entrate tributarie assortite.
E’ difficile descrivere quali possono essere i volumi delle singole voci di entrata e quali le preponderanti, la variabile principale è quella demografica: dipende dalla numerosità dei cittadini. Per i Comuni più piccoli tendono a prevalere tra le entrate i trasferimenti correnti (Regione e Stato). All’aumentare della dimensione comunale aumenta e diventa centrale il peso delle entrate tributarie direttamente provenienti dal territorio.
Potremmo dire che sia più agevole dare compimento all’autonomia fiscale territoriale nei Comuni con dimensione dal medio grande in su, indicativamente dai 5-10.000 abitanti a salire, ma si tratta di ragionamenti di grossa massima.
Le Regioni e il Decentramento Tributario
Il decentramento tributario regionale storicamente fu il più complesso da organizzare e realizzare. Problematici furono i notevoli volumi economici in gioco e anche la difficoltà operativa che le Regioni in precedenza (prima del decentramento) erano digiune di gestione e accertamento dei tributi.
Per avere un’idea delle dimensioni da governare si pensi che nel nostro Paese tutta la gestione della Sanità Pubblica è di competenza regionale. Questo comporta ingenti volumi di spesa tanto che mediamente nei bilanci delle Regioni a Statuto ordinario la voce Sanità assomma all’80% delle uscite.
Nell’ambito dei tributi di propria competenza anche le Regioni hanno limitate possibilità di manovra, i riferimenti massimi e minimi delle aliquote sono definiti a livello centrale. Alle Regioni è demandata la gestione amministrativa dei tributi di competenza diretta: riscossione, accertamento, sanzioni, contenzioso ecc.
La data di riferimento per il decentramento regionale è il 1998 in cui fu introdotta l’IRAP imposta Regionale sulle Attività Produttive, sostituì e assorbì ILOR, ICIAP, Contributi sanitari e altri tributi prima vigenti. La storia dei tributi regionali, a differenza di quelli comunali ha avuto nel tempo un percorso più lineare e relativamente poche modifiche.
Il tesoretto del Governatore
Il principale tributo di competenza regionale è l’IRAP imposta sulle attività dirette alla produzione o scambio di beni/prestazione di servizi che avvengono nel territorio. Rappresenta la maggior fonte di entrate. L’aliquota varia dal 3,9% all’8,5% secondo le categorie impositive, la Regione può applicare una maggiorazione massima dello 0,92% dell’aliquota.
Le Regioni a statuto ordinario sono anche titolari del gettito della tassa automobilistica, e anche del tributo speciale per il deposito dei rifiuti in discarica, della tassa regionale per il diritto allo studio universitario.
Le entrate regionali oltre che ai tributi propri si avvalgono anche di alcuni trasferimenti dalla struttura statale. Stiamo parlando dell‘Addizionale IRPEF Regionale (trasferimento compensato da riduzione proporzionale dell’IRPEF principale “statale”). L’aliquota è variabile entro i limiti fissati dalla Legge Statale (1-3,3%) e distinta secondo fascia di reddito.
Va poi annoverato tra i trasferimenti statali la compartecipazione al gettito IVA versato in Regione, che viene calcolata tramite perequazione considerando l’esigenza di finanziamento della spesa sanitaria corrente.
Alle Regioni spetta anche l’addizionale regionale all’accisa sul gas naturale AGRISCAM
Dal 2021 entra in vigore il Canone unico per l’occupazione di suolo pubblico che va a sostituire la serie di analoghi tasse e canoni comunali (COSAP, TOSAP, CIMP ecc.)
Per quanto riguarda gli Enti ad autonomia speciale (Regioni a Statuto autonomo) le modalità di finanziamento decentrato sono regolate da accordi bilaterali tra Stato e ciascuna Autonomia.
Il peso dei tributi regionali
A livello dei volumi le entrate regionali sono mediamente così composte: IRAP 56,6%, add IRPEF 28,8%, tasse automobilistiche 14,6% (dati 2020). A livello generale il volume totale dei tributi percepiti, attribuito alle Regioni supera quello totale arrivato ai Comuni (nel 2020 42,5 miliardi di euro contro circa 33 miliardi). Si ricordi però che in seconda battuta le Regioni trasferiscono ulteriormente parte dei propri mezzi ai Comuni.
Province, Città Metropolitane e il Decentramento Tributario
Anche Province e Città Metropolitane hanno un ruolo nel decentramento tributario, esse raccolgono un proprio volume di entrate tributarie, stimato nel 2020 intorno ai 4 miliardi di euro complessivi. Si tratta di un valore di un ordine decimale inferiore ai corrispondenti valori totali regionali e comunali. Le principali voci di entrata tributaria “propria” sono rappresentate da RCA e IPT che a grandi linee hanno volumi di raccolta analoghi tra loro con leggera prevalenza della prima sulla seconda.
Si tratta di due tributi legati al trasporto su gomma, in particolare IPT è l’imposta di trascrizione e RCA l’imposta sulle assicurazioni RC Auto.
Le entrate di Province e CM possono contare anche su una parte di trasferimenti dallo Stato, come la Compartecipazione all’IRPEF di competenza provinciale. Segue il Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale che viene calcolato con metodo perequativo in funzione dei vari parametri della Provincia.
Il Fondo sperimentale non ha dato buona prova di funzionamento, a volte questa voce ha visto la Provincia nelle condizioni di “debitore” rispetto lo Stato (ottenendo l’effetto opposto al suo obiettivo).
La fiscalità decentrata provinciale ebbe inizio con Legge 42 del 2009. Fu con la Legge 56 del 2014 che vennero istituite le Città Metropolitane e ridefinite le funzioni delle Province con trasferimento di alcune funzioni non ritenute fondamentali a Regioni e Comuni (con spostamento di relativo personale).
Le Città Metropolitane sono 10 esse sostituiscono le Province nel territorio che prima era competenza di queste ultime.
Il quadro normativo è ancora in attesa di una definizione finale: le Province non sono state abolite e mantengono alcune funzioni fondamentali proprie come la manutenzione di strade e scuole (decisive per la sicurezza di ognuno).
Ancora manca una regolamentazione ottimale a garantire sufficienti entrate per lo svolgimento delle funzioni sopra citate. Una nuova regolamentazione partirà dal 2022.
Per approfondire l’argomento tasse e tributi https://www.revalt.it/index.php/2021/06/09/il-sistema-tributario-italiano-1/
Considerazioni sul Decentramento Tributario
In definitiva pare evidente come l’autonomia finanziaria degli enti locali sia un’autonomia parziale, non assoluta. La cosa in fondo non dovrebbe stupire più di tanto, ha un suo senso, infatti è lo Stato che assegna la responsabilità di alcune “funzioni” alle strutture periferiche. E’ sempre lo Stato che assicura un adeguato corredo di risorse per svolgere tali funzioni, non altre.
Nella pratica opera un “robusto” canale di finanziamento proveniente direttamente dallo Stato centrale, affiancato da una serie di strumenti tributari affidati alla gestione diretta degli Enti periferici. I periferici gestiscono la loro autonomia entro i limiti definiti dallo Stato stesso.
Il sindaco o il governatore di Regione hanno quindi pochissimo spazio di manovra per incidere sul volume delle entrate tributarie del proprio Ente. Sulle entrate influiscono alcuni dati di fatto “indipendenti dal gestore”, come il numero di abitanti o il volume dei beni prodotti o scambiati nel territorio. Di conseguenza la realizzazione degli obiettivi politici di un amministratore dovrà concentrarsi sul versante del bilancio relativo alle uscite, dove maggiormente può incidere. L’azione politica parte dalla scelta di allocazione delle risorse disponibili, secondo obiettivi di policy, si sviluppa poi in modo di raggiungere gli obiettivi scelti, evitando sprechi e disservizi.
Il cittadino in cuor suo conosce tutto questo, infatti nelle elezioni locali premia i candidati per le qualità di ” gestore di risorse affidabile che conosce e risolve i problemi” più che per tessera politica.
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