Problemi al PNRR: le difficoltà di Italia Domani
Si parla sempre più spesso di problemi al PNRR, in particolare delle difficoltà che sta incontrando la fase di “messa a terra delle risorse” (dettaglio sul PNRR)
Quando si parla di “messa a terra” si parla della realizzazione degli interventi, ogni realizzazione deve raggiungere i propri obiettivi detti target. Spesso un target è rappresentato dall’apertura o dalla fine di un cantiere. Il PNRR contiene altri tipi di obiettivi i milestone rappresentati principalmente dalla realizzazione di riforme (Leggi, Regolamenti ecc).
Il PNRR obbliga al rispetto delle tempistiche stabilite per il raggiungimento di target e milestone e alla conclusione di tutte le opere entro agosto 2026. Il rischio è la non assegnazione di parte dei fondi o la revoca di fondi per lavori magari già quasi conclusi.
I tempi sono importanti per il PNRR ma per la nostra Burocrazia sono un punto debole.
I Burocrati sono i più lenti
Discutendo di problemi al PNRR il primo aspetto da cogliere è che le difficoltà più preoccupanti sono rilevate in quelle tipologie di intervento realizzate dall’Amministrazione Pubblica. Si inizia a rendersi conto che probabilmente non tutti i tempi dei target di “competenza pubblica” saranno rispettati.
Minori problemi sono segnalati laddove la realizzazione è affidata a soggetti privati o commerciali, specie se grandi e consolidati (Enel, FS ecc). In questi contesti il guaio è l‘aumento dei costi di materiali ed energia che richiederebbe un aggiornamento dei preventivi di spesa. I soggetti realizzatori, in attesa di correttivi decidono di non avviare per tempo i cantieri, per paura di dover lavorare in perdita.
Anche per la Pubblica Amministrazione la lievitazione dei costi (vedi crisi energetica e guerra) crea difficoltà, non è però l’unica causa a innescare futuri ritardi delle realizzazioni.
Nel primo periodo di attuazione del PNRR le realizzazioni attese sono principalmente riforme e per ora i termini sono stati rispettati (ovviamente approvare una riforma nei tempi non significa che sarà poi efficace). I guai arrivano da un certo punto in poi quando a prevalere sono le la realizzazione di opere pubbliche con l’intervento diretto o il coordinamento della PA. E’ in questa fase succesiva che le cattive performances della burocrazia introducono ulteriori rallentamenti che potrebbero costare caro.
In generale fino al 2023 gli obiettivi sono principalmente milestone, verso fine 2023 si cambia e i traguardi diventano il raggiungimento di target. I punti di svolta del PNRR si ritiene siano due, il primo a fine 2023 con lo scadere di 63 obiettivi: 18 M e 45 T, il secondo a fine 2024 con 54 scadenze: 8 M e 46 T.
Tutte le 527 scadenze programmate in Italia Domani (il nostro PNRR) devono essere raggiunte entro fine 2026 (al netto di successive modifiche), pena la perdita di parte dei finanziamenti assegnati. Forse la principale difficoltà è che si tratta di una corsa contro il tempo e la nostra Burocrazia è tutt’altro che una formula 1.
I problemi dei Burocrati
Diverse fonti riportano di problemi al PNRR, le difficoltà che emergono nel percorso di realizzazione del programma. Purtroppo i dati di Regis e i vari documenti ufficiali non rendono agevole per il comune cittadino capire lo stato dell’arte, cioè fare un check al PNRR .
Regis il registro digitale creato appositamente per la gestione del PNRR, è stato attivato con 6 mesi di ritardo, non è per ora aggiornatissimo, sia per tempistiche che per progetti caricati, ad oggi più o meno sono caricati progetti circa per 70 miliardi. Per un comune mortale i dati disponibili nell’enorme dbase non sono proprio di facile elaborazione, è problematico capire il gap tra risorse disponibili e quelle impegnate.
Ad oggi pare che nessuno abbia il quadro reale completo e aggiornato del punto raggiunto da tutte le misure del PNRR. Questo vale specialmente per le scadenze che non interessano direttamente il rapporto con la UE ma relative alla parte di gestione del piano di competenza nazionale.
Uno studio di Openpolis (una lettura davvero interessante) basato sui dati disponibili sul sito di Italia Domani segnala difficoltà per i piccoli Comuni, specialmente nel sud del Paese. Difficoltà in primis a presentare proposte ammissibili ai sensi dei requisiti previsti. Difficoltà in seconda battuta a portare a termine la realizzazione dei progetti ammessi.
Alla base delle difficoltà della PA starebbe la carenza di personale e di adeguate competenze tecnico amministrative. Carenze che si scontrano con i troppi passaggi burocratici necessari e con l’eccessiva complessità della documentazione da produrre.
Sulla stampa si legge anche di un altro tipo di difficoltà: una governance del PNRR troppo complessa e burocratica. Il problema nascerebbe dalle cosiddette “unità di missione” in capo a ognuno dei Ministeri coinvolti nella realizzazione del piano, che non sempre si occuperebbero adeguatamente della messa a terra dei progetti. Alcuni rilevano l’opportunità di limitare il decentramento delle responsabilità “ricalibrando” un maggior ruolo alle strutture centrali di coordinamento (due a Palazzo Chigi e una al Mef) rispetto le unità di missione.
Il PNRR permette di stimare il calendario dei carichi di lavoro della Pubblica Amministrazione, l’agenda è dettata dal tipo di obiettivi-scadenze previste. Nei primi due anni Governo Camera e Senato saranno in prima linea, avranno l’onere della realizzazione delle riforme. Verso la seconda parte del 2022 gradualmente i picchi di lavoro passeranno al livello amministrativo-attuativo: Regioni e Enti locali (per la parte realizzata dalla PA).
A ottobre 2022 erano 20 i bandi riservati agli enti locali (comuni e città metropolitane, regioni) già conclusi e 49 ancora aperti. I bandi ancora aperti sono inerenti principalmente a transizione ecologica, digitalizzazione, inclusione sociale e infrastrutture.
Circa 40 miliardi è la disponibilità che PNRR affida alla diretta gestione di Comuni e Città metropolitane. Circa 60 miliardi sono le risorse non ancora assegnate disponibili alla gestione diretta o indiretta degli enti locali (comprese Regioni, Ausl ecc.).
Tra i bandi ancora in corso di interesse degli enti locali 5 sono prorogati per numero insufficiente di domande (impianti gestione rifiuti, forestazione urbana ecc). Anche alcuni dei bandi conclusi hanno richiesto proroghe per scarsa partecipazione (asili nido).
Problemi al PNRR: cosa dicono i dati ufficiali
Su italiadomani.gov.it è scaricabile la seconda relazione sullo stato di attuazione del PNRR al 5/10/2022, un malloppo di 115 pagine poco user friendly. Leggendola si viene a conoscenza che quasi tutte le misure previste sono avviate.
All’ottobre 22 sono avviate 334 procedure (appalti, bandi per progetti, bandi per esperti, contributi e crediti d’imposta) del valore di circa 94,7 miliardi di euro, 43 procedure delle avviate sono ancora aperte.
Il vincolo di destinare il 40% delle risorse al sud del paese è rispettato.
La relazione prevede che le riforme programmate entro fine 2022 saranno portate a termine senza problemi. In definitiva il lettore ne può trarre un quadro confortante, non sfugge però il fatto che per i dati disponibili non è chiaro se gli investimenti-progetti avviati sono realizzati al 100% o in itinere.
Il documento rimanda a NADEF per la conferma del rispetto delle previsioni di spesa.
Non proprio sullo stesso tenore è un altro documento ufficiale la NADEF nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, del 4/11/2022 dove si dice che l’Italia nel 2022 spenderà meno fondi comunitari rispetto il previsto. Vedi anche l’ottima sintesi di Openpolis che ne tratta
In particolare nel DEF documento di Economia e Finanza si prevedeva una spesa PNRR 2022 per 29,4 miliardi di euro circa, NADEF stima che la spesa sarà invece di 15 miliardi di euro ben il 45% in meno (13,2 miliardi in meno).
A questo punto per riuscire a utilizzare tutti i fondi disponibili dal PNRR bisognerà spendere più risorse del programmato nei successivi e restanti anni di attuazione del PNRR. Cosa non semplice visto il trend contrario attuale.
Il discostamento dalle previsioni di spesa dipenderebbe dal fatto che molti cantieri PNRR o non sono partiti o se non si riesce a velocizzarne la realizzazione non termineranno entro il 2026. Le cause imputate sono l’aumento dei costi (quindi anche quello delle opere pubbliche) e l’eccessiva complessità delle procedure burocratiche richieste.
Gli Enti Pubblici non possono utilizzare le risorse PNRR per colmare le lacune di personale. Il governo di conseguenza è intervenuto per fare fronte ai problemi delle amministrazioni locali con bandi per assunzione temporanea di personale generico e di esperti per i territori del sud. Purtroppo per il personale generico poche sono le risposte, la posizione risulta poco appetibile. Riguardo agli esperti la scelta di un totale di 1.000 unità risulterebbe insufficiente alle esigenze.
Visto che l’aumento dei costi energetici e dei materiali crea difficoltà ai cantieri, il Governo è intervenuto con sostegni e sgravi per imprese e PA (es Decreto aiuti ter di settembre 2022). Sono anche state avviate misure pari a circa 12 miliardi per evitare il blocco dei progetti PNRR.
Altri elementi allarmanti
Leggendo in giro riguardo i problemi al PNRR si trovano cose interessanti, non riportate nei documenti ufficiali.
Lo studio Openpolis già sopra citato e linkato, evidenzia una riflessione interessante in merito ai tempi di realizzazione medi dei lavori pubblici che risulterebbe pari a 1400 giorni al sud del Paese e 800 giorni al nord. Il gap si determinerebbe soprattutto nella fase di realizzazione dei lavori (quella che ci attende).
Visto che la data utile ultima per concludere gli interventi PNRR è fine Agosto 2026 (poi fino a fine anno si può solo rendicontare), consegue che il termine utile per avviare un progetto che duri 3,5 anni (circa 1400 gg) era fine ottobre 2022! Lo stesso ragionamento porta a dire che la data ultima di avvio per realizzazioni di 800 gg è l’estate 2024.
Evidente il rischio per parecchi progetti di arrivare oltre i tempi massimi (salvo proroghe se arriveranno) e perdere i fondi. Chiaro che il ragionamento di cui sopra è fatto sui tempi medi “storici”, poi quelli reali potrebbero essere più brevi ma anche più lenti!
Nel PNRR quando si certifica che un intervento non rispetterà i suoi obiettivi lo si può “commissariare“, purtroppo però le date delle scadenze rimangono invariate. Non è garantito che il commissario possa “raddrizzare” qualsiasi tipo di garbuglio già ben consolidato. Dove troviamo velocemente un numero consistente di commissari esperti e preparati alle bisogne e che non siano già impegnati? Forse non è il caso di puntare troppo sui commissari.
Uno degli obiettivi generali del PNRR è quello di abbattere il gap nord-sud del Paese, per questo sono state destinate il 40% delle risorse alle aree meridionali, purtroppo senza predisporre meccanismi di salvaguardia della quota. E’ capitato che per alcuni bandi lo scarso numero di domande non permetteva l’allocamento completo dei fondi disponibili, per cui alcuni Ministeri hanno provveduto (non c’è una disciplina comune) a scorrere le graduatorie oltre i limiti del 40%. In definitiva: attenzione anche all’obiettivo 40% al sud.
Con l’avanzare della realizzazione del PNRR, da metà 2023 in poi si passerà alla fase di azione imperniata principalmente sugli Enti locali. Sarà difficile per i media tenere i riflettori su tutti questi cantieri “di rilevanza locale”, ben diverso che seguire le scadenze semestrali delle tranche UE”. C’è quindi anche un rischio di scarsa informazione nelle fasi cruciali.
Problemi al PNRR: Cosa succederà adesso?
Scrivere del futuro comporta sempre rischio di smentita, però gli elementi sopra illustrati dicono che a condizioni invariate quasi sicuramente parte delle risorse disponibili non saranno mai “messe a terra” e dovranno essere rimandate a Bruxelles.
A metà dicembre devono essere ancora conseguite 38 scadenze previste entro fine anno, delle quali per 23 c’è ancora parecchio da fare, che succederà? a Capodanno sapremo, la Befana ci porterà una proroga?
Nonostante tutto, siamo certi che la gran parte delle risorse sarà effettivamente messa a terra e come minimo produrrà un effetto positivo sul PIL, come sempre determina una iniezione di denaro pubblico, almeno nel breve periodo.
La cronaca dice che stiamo iniziando a confrontarci con la tematica ispiratrice di questo blog cioè le criticità della realizzazione del PNRR tramite le attuali strutture burocratiche. Piano piano i nodi arrivano al pettine, questo stimola alcuni ragionamenti sul tema PNRR .
Interessante capire cosa effettivamente sta dietro le parole “eccessi burocratici e complessità delle documentazioni richieste”: le difficoltà delle amministrazioni locali erano davvero imprevedibili? Ne verremo mai a capo?
Dovremmo anche sviluppare altre ipotesi riguardo il “cosa fare ora”, come avvantaggiarsi dell’attuale contesto, come minimizzare i danni al Paese.
Nei prossimi articoli proveremo ad abbozzare questi ragionamenti. Seguiteci.
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