Il PNRR perchè nasce?
A fine 2020 la Commissione Europea per sostenere i Paesi membri colpiti dalla pandemia Covid, decide di mettere in campo una serie di aiuti economici, articolati in diversi filoni (vai all’articolo per approfondire), denominati Next Generation UE NGEU, (detti anche Recovery Plan o Recovery Fund).
Il principale capitolo (pilastro) del NGEU ha come titolo “Dispositivo per la Crescita e Resilienza”, è da questo capitolo che traggono origine i PNRR degli stati membri.
Il PNRR e il Green Deal Europeo
Ogni Paese Membro può accedere ai fondi del Dispositivo per la Crescita e Resilienza. Lo strumento che permette di accedere ai fondi è il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza PNRR: ogni Membro redige il proprio piano PNRR e lo sottopone all’approvazione comunitaria.
Ogni PNRR approvato comprende una serie calendarizzata di obiettivi e traguardi da raggiungere al cui conseguimento sono vincolate le erogazioni semestrali dei fondi assegnati nel piano stesso.
Il Dispositivo di Ripresa e Resilienza, come sancito dal REG 2021\241\UE, prevede che almeno il 30% dei fondi spesi nel PNRR debba sostenere gli obiettivi climatici del GDE. Inoltre per tutte le misure dei PNRR viene verificato il rispetto del vincolo del DNSH “non fare danni significativi all’ambiente”.
I PNRR nazionali, oltre che stimolo alla ripresa post Covid, sono anche strumento per “confermare e potenziare” la politica e gli obiettivi del Green Deal Europeo. Quindi PNRR e GDE pur essendo soggetti differenti sono collegati tra loro.
Italia Domani in pillole
Il PNRR Italiano “Italia domani“, concordato con l’Unione Europea, è stato approvato il 13\7\2021, la sua durata è 2021-2026.
Il Piano non prevede solo investimenti ma anche la realizzazione di diverse riforme. In merito agli investimenti 191,5 miliardi di euro provengono da Bruxelles, ad essi si aggiungono altri fondi di provenienza nazionale.
In totale il PNRR mette in campo 248 miliardi di euro. La quota complessiva erogata dalla Comunità Europea al PNRR è composta da 68,9 miliardi a fondo perduto e 122,6 miliardi a prestito.
Il PNRR (per approfondire) è programma ambizioso, di vasta portata e orizzonti complessi, vorrebbe risolvere molti dei problemi storici e attuali. Si vorrebbero per esempio superare le diseguaglianze: territoriali, di genere, generazionali.
Il piano attinge direttamente dalla strategia europea, riferendosi a tre parole d’ordine (assi strategici) : digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale.
Il PNRR Italiano finanzia varie tipologie di attività raggruppate in “missioni“. Le missioni sono riprese dai 6 ambiti di applicazione o priorità del REG 2021\241\UE. Ecco le 6 missioni in pillole e in ordine di peso economico.
2 Rivoluzione verde e transizione ecologica. 68,6 miliardi per migliorare la gestione del ciclo rifiuti, adeguare le reti idriche, efficientare edifici, ricerca sull’uso dell’idrogeno nei trasporti e produzione di energia.
1 Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura. 49 miliardi di euro per la connessione e lo sviluppo digitale di territorio, scuole e sanità.
4 Istruzione e ricerca. 31,9 miliardi per nuovi asili nido, ristrutturazione e digitalizzazione delle scuole, nuovi dottorati di ricerca.
3 Infrastrutture per una mobilità sostenibile. 31,5 miliardi per modernizzare le ferrovie (con riguardo alle regionali) e i porti “verdi”.
5 Inclusione e coesione. 22,6 miliardi per migliorare l’accesso al mercato del lavoro, formazione, impresa donna, sostegno agli svantaggiati.
6 Salute. 18,5 miliardi per sostenere i servizi di assistenza sul territorio, la medicina digitale, per attrezzature diagnostiche.
Nel PNRR gli investimenti (raggruppati in missioni) sono accompagnati dall’obbligo di realizzare una serie di riforme che se efficaci fungeranno da catalizzatore per lo sviluppo e la competitività. Da riformare sono alcuni punti deboli del paese, da sempre nel mirino con scarso successo.
Riforma della Pubblica Amministrazione apertura a giovani e professionalità, digitalizzazione.
Riforma della Giustizia, per diminuire tempi
Semplificazioni utili anche per favorire la realizzazione del PNRR. Semplificare autorizzazioni e appalti pubblici, per ottimizzare l’impatto.
Riforma per la Concorrenza, per aiutare lo sviluppo economico.
Il PNRR il controllo
Ogni programma così come è anche il PNRR, non vive di vita propria, non è sufficiente scrivere i suoi obiettivi, le sue modalità operative, definire attori e responsabilità, dotarlo delle risorse necessarie e infine approvarlo. Bisogna mettere in campo anche la cosiddetta fase “controllo e gestione del programma“: verifica degli stadi di realizzazione, applicazione di correttivi se necessario.
La realizzazione del PNRR vede l’azione di due livelli di gestione-controllo, uno centrale comunitario e uno locale statale. In pratica di cosa si tratta?
Per riuscire a monitorare efficacemente un’attività è necessario definire già in fase progettuale le modalità e gli indicatori da rilevare. Per questo nelle attività finanziate e per le riforme previste, sono impostati due tipi di ceck point utili a monitorare lo stato dei lavori. Le definizioni utilizzate sono Milestone e Target.
Milestones, i traguardi, eventi che danno conto della dimensione qualitativa degli interventi, nel nostro caso corrispondono alla conforme realizzazione delle fasi amministrative o procedurali previste (es. l’approvazione di una Legge o regolamento necessari a realizzare la misura stessa). Cronologicamente precedono e sono propedeutiche ai target loro correlati.
Target, gli obiettivi quantitativi attesi, per misurare i risultati raggiunti dagli interventi (per esempio i km di ferrovie costruite, il numero di scuole ristrutturate, il numero di incentivi erogati ecc.).
In fase di stesura e approvazione del PNRR è definito un cronoprogramma che comprende milestones e target a cadenza trimestrale. Dopo l’avvio del PNRR l’erogazione dei contributi comunitari è semestrale e subordinato al conseguimento dei Milestone e Target calendarizzati per quel semestre. La decisione sull’ok al saldo delle tranche semestrali passa dalla Commissione Europea, quindi è decisione politica, non tecnica. E’ questo (in somma sintesi) il livello di controllo e gestione centrale.
A livello nazionale tutte le misure del PNRR sono sottoposte ai normali controlli amministrativo contabili previsti dalle procedure nazionali. Inoltre sono anche sottoposti a “controlli specifici per il PNRR” sulle rendicontazioni di spese, su traguardi e obiettivi, una vera e propria governance del PNRR.
PNRR la governance
La governance del PNRR è rappresentata dagli atti, organi e strumenti attivi a livello Nazionale per la realizzazione del Piano (approfondisci)
Il quadro nazionale è definito dal Decreto Legge 77/2021 che istituisce una serie di organi deputati a indirizzare le attività, risolvere i conflitti politici o istituzionali, portare avanti la concertazione con le parti sociali, monitorare l’andamento dei progetti e superare eventuali stalli ed elementi di criticità.
- Cabina di regia. È presieduta dal presidente del consiglio, i compiti sono l’elaborazione delle linee di indirizzo per l’attuazione del PNRR e il monitoraggio degli interventi posti in essere.
- Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale.
- Segreteria tecnica presso la presidenza del consiglio. segreteria della cabina di regia e del tavolo permanente.
- Unità per la razionalizzazione e il miglioramento della regolazione. individua gli ostacoli alla corretta attuazione delle riforme e degli investimenti e elabora contromisure.
- Servizio centrale per il Pnrr. È responsabile della gestione dei flussi finanziari. Monitora inoltre sia l’attuazione delle riforme che gli investimenti del Pnrr.
- Ufficio di audit del Pnrr una struttura di verifica indipendente dalle strutture coinvolte nel PNRR.
Nei casi in cui le cose proprio non funzionano sono previsti dei poteri sostitutivi, con l’intervento di un commissario che prende in carico la questione.
Ogni Ministero coinvolto nella gestione del PNRR si dota di una struttura per la gestione monitoraggio e rendicontazione di quanto di competenza dello stesso Ministero.
Tra gli strumenti di gestione c’è ReGiS Sistema Gestionale Unico del PNRR. Una rete deputata alla gestione di tutte le fasi del PNRR dalle misure (bandi, finanziamenti, monitoraggio) ai progetti (monitoraggio, verifiche e controlli, rendicontazioni).
A ReGiS hanno accesso tutti gli attori del PNRR da quelli istituzionali ai privati coinvolti nei lavori: Unità di Missione, Uffici e Strutture pubbliche, soggetti attuatori dei progetti. Ne scaturisce un dbase che permette di fare il punto sulle misure avviate e sullo stato dell’arte dei progetti e iniziative finanziati.
Obiettivo dei meccanismi di gestione centrale-locale è “facilitare” che tutte le misure dei PNRR siano portate a termine nelle tipologie e nei volumi economici previsti. Ovviamente tutto ciò non può “garantire” l’utilizzo completo dei fondi disponibili, questo dipende in primis, dalla presentazione di un sufficiente numero di progetti rispondenti ai requisiti stabiliti.
Va anche notato che non è presente una procedura di “correzione” da attivare in caso di non soddisfacente andamento di una misura. In questi casi anomali ci si limiterebbe a prorogare la misura o se possibile a ridestinare i fondi non attribuiti a altri capitoli del PNRR.
Ridiscussione sì o no?
Recentemente si parla di ridiscussione o rimodulazione del PNRR, cioè di alcuni aggiustamenti rispetto quanto fu approvato.
Una delle problematiche sollevate dagli addetti ai lavori è l’avvenuto aumento generale dei costi, che si traduce in maggiori spese per realizzare i progetti, sarà opportuno un correttivo. Si sente anche dire dell’opportunità che parte delle risorse economiche, già definite nel Piano, possano essere utilizzate per aiutare imprese e cittadini contro il dramma del “caro bollette”.
La terribile guerra Russo Ucraina, intervenuta dopo l’approvazione del PNRR, oltre ai gravi costi umanitari, ha determinato o aggravato una pesante crisi economica-energetica cambiando di fatto alcune carte in tavola.
Va innanzitutto precisato che essendo un progetto condiviso ed approvato, l’eventuale revisione deve essere concordata ed approvata, ergo si deve passare da Bruxelles. Di fatto una ridiscussione dei PNRR non è cosa impossibile ma richiede la presenza di oggettivi motivi contingenti (non per cambiamenti negli orientamenti politici nazionali) tali da rendere impossibile il raggiungimento di milestone e target previsti.
La scansione temporale di sei anni del PNRR non è un periodo breve, perciò vista la velocità con cui cambiano i contesti, alcune scelte buone all’inizio potrebbero poi essere non più ottimali. Possiamo dire che il fatto che nel NGEU o del PNRR non sia prassi corrente la pratica della “variante in corso d’opera” porta rigidità, d’altro canto è vero che data la complessità dei Piani, le “ridiscussioni” non sarebbero affatto processi semplici e rapidi.
Il PNRR Italiano prevede che si proceda all’aggiornamento del “Piano Nazionale Integrato Energia-Clima” e anche della “Strategia di Lungo Termine per la riduzione dei gas serra“. Sarà interessante vedere come tali aggiornamenti terranno conto della attuale crisi dei prezzi dell’energia e della guerra in Ucraina.
Il PNRR risolverà i problemi?
GDE e PNRR sono strumenti sui quali il vecchio continente punta per stare al passo con i tempi e con il resto del mondo. In caso di fallimento potrebbero non esservi più presupposti per altri simili sforzi economici.
Ogni sfida al futuro, e un progetto di queste dimensioni lo è, è incerta perchè può sempre entrare in gioco l’imponderabile a rovinare tutto. La domanda che tutti si pongono è: come va il programma? La conclusione del PNNR ci porterà vantaggi?
E’ difficile dare una risposta netta in uno dei due sensi, la questione è troppo complessa e il futuro è ignoto. Per fare oggi un quadro di come potrebbe essere il futuro, disponiamo di due tipi di dato uno quantitativo e l’altro qualitativo.
L’aspetto quantitativo è quello della mole delle risorse che utilizzaremo: siamo in grado di “mettere a terra” tutti i fondi disponibili per le varie missioni? Il punto è che se per esempio riusciamo a investire solo la metà del disponibile, a naso, avremo la metà dei possibili benefici. Per conseguire l’aspetto quantitativo sarà necessario che siano presentati un numero sufficiente di progetti, realizzabili nei tempi e modi conformi. Come sta andando?
L’aspetto qualitativo attiene alla qualità dei progetti. Primo conta la qualità della realizzazione: saper portare a termine un progetto conforme. Una volta poi che il progetto è realizzato conta la sua capacità intrinseca di “sortire gli effetti attesi”. Gli investimenti pubblici comportano il rischio (in differente grado secondo la tipologia di intervento) di non sortire gli effetti sperati. Stiamo parlando delle “ricadute del progetto” cioè gli “effetti nel mondo reale” determinati dalla realizzazione dei progetti. Le ricadute attese andrebbero stimate prima di approvare i progetti e verificate in post. Qualcuno controlla la qualità delle ricadute? come andiamo?
Lo stesso discorso quali-quantitativo potremmo farlo per le riforme che accompagnano il PNRR: sono realizzate? funzionano?
Purtroppo tra gli strumenti di controllo dei PNRR non è contemplata la misura e il monitoraggio dell’impatto di riforme e investimenti. Per i politici il successo è rappresentato dell’arrivo e utilizzo dei fondi, ma non finisce lì, poi l’economia decollerà? i gap territoriali e sociali spariranno?. Dall’impatto del PNRR dipenderà anche la capacità dello stato di rifondere in futuro il debito contratto (il nostro Paese è il maggior debitore del NGEU).
Nel nostro Paese la realizzazione del PNRR è ormai avviata, i politici ne rivendicano il successo inteso come l’arrivo dei finanziamenti da Bruxelles secondo “tabella di marcia”. Quasi mai si sente parlare dello stato dei lavori (bandi e progetti) in campo, un prossimo articolo proverà ad approfondire questo argomento.
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