PNRR troppa burocrazia e poche competenze
Il PNRR fa emergere una criticità peculiare e mai risolta della Pubblica Amministrazione Italiana: troppa burocrazia e competenze insufficienti.
Questo gap che da troppo tempo ci penalizza, questa volta può costare davvero caro finendo per azzoppare la realizzazione del PNRR.
In particolare il riferimento è a quella parte di investimenti del PNRR che vedono la PA attuare in modo diretto o indiretto gli investimenti.
Molte piccole amministrazioni pubbliche hanno difficoltà a gestire le pratiche del PNRR. Si rischia così di “non mettere a terra” tutte le risorse disponibili. Per approfondimento
Questo articolo tratta dell‘eccessiva complessità delle documentazioni richieste dal PNRR e della carenza di personale pubblico in grado di gestirle. Un cocktail mal riuscito di burocrazia e competenze.
Nelle prossime righe, grazie ai contenuti di alcune linee guida al PNRR disponibili sul sito del Ministero Economia e Finanza, si prova dire perchè con il PNRR nasce un “surplus di burocrazia”, uno sbilanciamento “PNRR burocrazia e competenze”.
Considerando il livello organizzativo della nostra PA e la complessità dei vincoli e dei controlli previsti dal PNRR, l’insorgere di queste difficoltà odierne era inevitabile.
Per banalizzare potremmo dire che scrivendo il PNRR si è scommesso che il topo avrebbe mangiato il gatto……. ora con il PNRR approvato non resta che convincere il gatto!
PNRR troppa burocrazia e poche competenze: i controlli del PNRR
Italia Domani, il nostro PNRR, è un complesso di 6 Missioni composte da 226 Misure di cui 62 Riforme e 164 Investimenti. Alle 226 misure sono collegati ben 527 obiettivi, tra Target e Milestone. L’erogazione dei fondi da Bruxelles è condizionata al raggiungimento degli obiettivi, che sono ordinati in cronoprogramma, con scadenze semestrali da qui a fine 2026. Per approfondire
Ascoltando i media parrebbe che il solo controllo burocratico richiesto dal PNRR sia quello relativo al raggiungimento degli obiettivi semestrali. E’ il controllo preliminare al versamento dal parte della Banca Centrale all’Italia delle corrispettive tranche economiche. Questa è solo parte della verità.
Il punto è che i fondi arrivati da Bruxelles subiscono un altro passaggio: devono “transitare” dalle strutture centrali nazionali che gestiscono al PNRR ai soggetti attuatori periferici (i realizzatori delle opere). Purtroppo questo secondo “passaggio” non può sottrarsi a quella serie di vincoli e controlli, derivanti dalla Legislazione vigente nazionale e comunitaria, che “colpiscono” tutti i tipi di finanziamenti pubblici (da quelli nazionali ai fondi strutturali europei ecc.).
L’effetto finale è che nel caso delle pratiche PNRR al peso della normale burocrazia si aggiunge anche un nuovo carico: i controlli specifici del PNRR stesso. In pratica per la PA nazionale, nel suo complesso, la gestione di un progetto PNRR è più pesante rispetto quello di un progetto non PNRR. Il prossimo capitolo dettaglia di PNRR burocrazia e competenze richieste.
Per farsi l’idea di come stanno i fatti abbiamo letto 3 ponderosi documenti, ostici ai comuni mortali, prodotti dal MEF come riferimenti per la stesura di analoghe guide da parte delle varie Amministrazioni centrali titolari di Misura. Sarebbero disponibili anche altre linee guida e documenti di riferimento, la lettura dei 3 indicati però è già sufficiente a fissare le idee.
- Circolare n 30 del MEF 11/8/2022 procedure controllo e rendicontazione delle misure del PNRR.
il quadro di estrema sintesi descritto nei seguenti capitoli è il risultato della lettura.
PNRR troppa burocrazia e poche competenze: Tre strati di vincoli
Sia chi gestisce come chi partecipa a bandi o appalti del PNRR si deve confrontare con un nutrito agglomerato di Leggi e Regolamenti, di “ispirazione” nazionale, comunitaria, del PNRR. Una sorta di “tre strati di vincoli” da affrontare contemporaneamente.
Dalle linee guida del MEF analizzate abbiamo tratto l’elenco (probabilmente non esaustivo) dei riferimenti normativi da rispettare: nazionali, comunitari, specifici del PNRR. Ogni riferimento citato corrisponde per la PA e per i soggetti privati coinvolti a una serie di vincoli, di adempimenti burocratici, documenti da produrre, verifiche da realizzare, giorni di lavoro da impegnare ecc.
Strato Uno La Legislazione Nazionale che norma e vincola:
- modalità per la realizzazione dei controlli ordinari di regolarità amministrativo contabile e controllo di gestione,
- tracciabilità delle spese
- norme sugli appalti pubblici
- dichiarazioni sostitutive degli atti di notorietà
- obblighi relativi l’ammissibilità dei costi di personale
- normativa antiriciclaggio
- tutela della privacy ecc.
Le realizzazioni delle opere (la “messa a terra dei fondi”), comporta il “normale” iter burocratico, che prevede il controllo progetto per progetto con il criterio della “rendicontazione per spesa sostenuta” (verifica della conformità alla normativa vigente e congruenza con i risultati raggiunti).
Strato Due Normativa Europea che pone ulteriori vincoli, assimilati da tempo nei procedimenti e negli atti pubblici nazionali. Sono vincoli ben noti a chi accede ai vari tipi di finanziamenti della UE (es. i 5 Fondi strutturali e di investimento SIE: Fondo sociale europeo FSE, Fondo di coesione FC, Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale, ecc).
- misure di prevenzione della sana gestione finanziaria, contrasto a frodi, conflitto di interessi e corruzione
- assenza di doppio finanziamento
- normativa per recupero fondi indebitamente assegnati
- normativa aiuti di stato
- obblighi in materia di informazione e comunicazione
Strato Tre L’erogazione dei fondi Next Generation EU, è legata al raggiungimento di una serie di obiettivi decisamente sfidanti che la Commissione Europea ha stabilito (transizione green e digitale ecc).
Di conseguenza una delle caratteristiche del PNRR è di perseguire una serie di obiettivi specifici che nel loro insieme dovrebbero (secondo l’intento) sviluppare le sinergie necessarie a realizzare il modello di futuro che la CE ha disegnato per noi.
Altra caratteristica del PNRR è di essere un “programma performance based“, una logica che prevede l’erogazione dei fondi non in base alla valutazione dello stato di ogni singolo progetto del programma (come invece era classicamente) ma in funzione del grado di realizzazione complessivo dell’intero programma (rappresentata dal grado di raggiungimento di target e milestone).
Tutto ciò comporta che per accedere ai fondi PNRR, i vari soggetti, devono prima assumere e poi dimostrare, nei progetti, negli stati di avanzamento e a fine lavori, di aver rispettato una serie di impegni, la PA dal suo versante dovrà verificare tutto ciò:
- condizionalità del PNRR : il rispetto di Milestone e Target e del cronoprogramma relativo
- rispetto del DNSH: gli interventi non devono arrecare nessun danno significativo all’ambiente
- rispetto dei principi trasversali del PNRR: garantire opportunità di genere e generazionale, quota sud
- se richiesto dalla Misura: contributo agli indicatori comuni e al tagging ambientale e digitale (vedi approfondimento a fine articolo)
Sarà ormai evidente a chi legge che dal punto di vista burocratico, un progetto o un bando PNRR ricomprendono tutto quel fardello di vincoli nazionali, già famoso per essere decisamente pesante (strato uno). Palese anche che a questo “peccato originale” si aggiungono ulteriori vincoli e adempimenti burocratici: quelli comunitari “generali” (strato due) e quelli specifici del PNRR (strato tre).
In soldoni: prima del PNRR per usufruire di finanziamenti pubblici si usava il complesso sistema burocratico della “rendicontazione a costi reali”. Per i soggetti attuatori che usufruiscono del PNRR e per i funzionari pubblici che lo gestiscono, resta in vigore il precedente calvario burocratico con aggiunta degli oneri della “rendicontazione performance based”, Regis compreso. Il contesto PNRR burocrazia e competenze si “sbilancia” a favore della burocrazia.
Dopo aver detto tutto il male possibile, va pur detto che viste le circostanze e le tempistiche in cui dovettero operare gli estensori del PNRR, non era dato loro modo di scegliere modalità diverse, Leggi e vincoli erano quelli e la via era obbligata. Se capiteranno dei guai sono addebitabili alla PA, ai burocrati responsabili di essersi presentati inadeguati alla sfida fatale.
Possiamo sperare che la serie delle riforme ricomprese nel PNRR (una è proprio mirata alla riforma PA) siano efficaci e arrivino in tempo a correggere le lacune della burocrazia, non è dato sbagliare!.
Il sistema completo dei controlli
Dal contenuto delle tre linee guida MEF, sopra linkate, oltre che il panorama di Regolamenti Leggi e vincoli, emerge anche quale sia il sistema pubblico di controllo e gestione necessario a garantire e verificare il rispetto di tale mole di prescrizioni legali.
E’ in funzione dei “tre strati di vincoli” che i gestori pubblici scrivono (e applicano) nei bandi o nei contratti i criteri di selezione dei soggetti attuatori e dei progetti. E’ ancora in funzione di tali vincoli che essi stipulano i contratti e gli impegni con gli attuatori. Gli stessi funzionari poi eseguono la verifica di conformità ai vincoli tramite l’analisi delle graduatorie, degli stati di avanzamento dei lavori e il controllo della rendicontazione finale dei progetti.
Nel sistema di controllo e gestione del PNRR interagiscono più categorie di soggetti, organizzati in scala gerarchica, da chi realizza le opere in campo fino a chi tira le fila a Bruxelles:
- soggetti attuatori quelli che realizzano i progetti, sono privati o pubblici, i pubblici possono realizzare il progetto direttamente o demandare a realizzatori privati tramite contratto o bando
- Amministrazione centrale titolare di Misura PNRR e relativa Unità di missione PNRR. Selezionano i progetti e i soggetti attuatori. Le fasi di selezione, monitoraggio, rendiconto possono essere realizzate a titolarità cioè con le proprie strutture o a regia affidando a soggetti pubblici o privati selezionati con differenti possibili modalità dalla graduatoria alle leggi di finanziamento
- Servizio centrale del PNRR (e altri organi di supporto*) riferimento nazionale e interfaccia con la Commissione Europea
- Commissione Europea controlla il raggiungimento degli obiettivi generali e specifici del Piano e in funzione di questo eroga le risorse agli Stati
Il mezzo di comunicazione usato è il sistema digitale Regis, tramite compilazione di moduli e flag, check list, invio di documentazione (atti, fatture ecc) relazioni e rapporti. Ogni categoria dei soggetti, agisce, raccoglie dati, autocertifica e registra in Regis le informazioni di propria competenza che diventano disponibili per il soggetto di livello superiore.
Ogni soggetto di livello superiore della catena di controllo e gestione, verifica i dati ricevuti (es. controlla la documentazione giustificativa, verifica il rispetto del target o la realizzazione di riforme o la regolarità delle selezioni, esegue verifiche in loco a campione es su procedure o su spese di progetto), li accorpa (es. somma i tag di una Misura) e registra a sua volta in Regis. In questo modo ogni livello verifica la conformità di operare del precedente livello ed elabora l’informazione concentrandola in modo che al livello superiore arrivi solo il risultato complessivo già verificato e organizzato nei format compatibili alle proprie competenze.
*Nel sistema di controllo e gestione sono coinvolti anche ANAC, guardia di Finanza, Rete referenti antifrode PNRR, Tavolo di coordinamento per rendicontazione e controllo PNRR, l’Unità di missione RGS, l’Unità di audit PNRR, realizzano controlli sulle amministrazioni centrali e sulle procedura di prevenzione e altro.
Il sistema di controllo e gestione messo in campo è funzionale ma ha i suoi limiti: se troppi componenti dei livelli inferiori non aggiornano conformemente e per tempo (è uno degli impegni imposto dai contratti) i dati, il quadro finale non sarà coerente e neppure utile per attuare correttivi.
Da una descrizione seppur sintetica come la nostra, è chiaro che siamo di fronte a un sistema di controllo e di gestione complesso e di più soggetti che incrementa burocrazia e competenze richieste. Un sistema che di conseguenza può prestare il fianco a dispersioni, contrapposizioni, differenze di interpretazione, problemi organizzativi e di operatività vari, che alla fine possono avere tutti un unico risultato: rallentare i lavori rispetto il cronoprogramma.
Stiamo parlando di un sistema e un contesto ampio e vario, non semplice, la soluzione perfetta di gestione non è nota! Solo attuando un monitoraggio continuo e correttivi tempestivi si potrà arrivare per tempo sui problemi e rendere la gestione efficace.
Il deficit di competenze delle PA
Nel nostro caso il “deficit di competenze” riguarda il personale pubblico nelle sue componenti qualitative e quantitative.
Non stupisce l’emergere di questa problematica considerando che questa carenza era già lamentata prima dell’avvento del PNRR. Per esempio il rapporto deficitario tra l’adempimento della burocrazia e competenze disponibili era indicato come una delle cause che impedivano e impediscono l’utilizzo completo dei fondi diversi dal PNRR che l’Europa mette a disposizione del nostro Paese.
Nel periodo dal 2021 al 2026 la Burocrazia nazionale dovrà farsi carico della gestione e controllo di un gran numero di interventi-progetti da realizzare con il PNRR, una gestione non certo leggera, come detto nei precedenti capitoli. Il PNRR è attività extra che va a sommarsi alla gestione routinaria della PA.
Per giunta esiste anche il Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari al PNRR. Esso rende disponibili ulteriori 36 miliardi di provenienza nazionale da affiancare ai fondi PNRR. Questo piano prevede gli stessi livelli di controllo degli interventi PNRR: i suoi Target e Milestone sommati ai 527 del PNRR portano il totale circa a 1000!. Una ulteriore aggiunta di un carico di lavoro extra.
Per la nostra PA, già non brillante, è chiaro che l’impatto sarà pesante, già sono partiti allarmi: si teme un deficit qualitativo e quantitativo tra burocrazia e competenze, soprattutto negli Enti periferici di minori dimensioni.
Due componenti determinano il quadro deficitario tra “burocrazia e competenze”, uno quantitativo e l’altro qualitativo.
Il deficit quantitativo è rappresentato da una carenza numerica di personale, insufficiente rispetto la mole di lavoro richiesta. Un deficit numerico che non può essere risolto attingendo alle risorse del PNRR e che le iniziative messe in campo dal Governo nel 2022 non hanno risolto. I bandi per personale temporaneo dedicato alla gestione del PNRR non hanno raccolto un numero di partecipanti soddisfacente.
L’idea di aumentare le piante organiche con personale a tempo indeterminato, solo per sopperire al carico suppletivo del PNRR, non è la soluzione. Il guaio è che concluso il PNRR nel 2026 le piante organiche risulterebbero sovradimensionate. Quasi sicuramente è un lusso che non possiamo permetterci, ci attendono anni di bilanci statali risicati, dovendo oltretutto restituire i fondi a prestito del PNRR.
La prima riflessione che sorge è se nella PA effettivamente le modalità organizzative e operative correnti, siano tali da garantire un uso ottimale del personale disponibile. Si potrebbe migliorare qualcosa e recuperare efficienza e produttività senza incrementare il personale? quasi certamente sì e varrebbe la pena farlo velocemente.
Il deficit qualitativo corrisponde al fatto che in certe realtà, specialmente le più piccole, mancherebbe personale con sufficienti conoscenze tecniche ed esperienza, necessarie a gestire le pratiche del PNRR. Questo fatto lascia perplessi i cittadini.
A tal proposito abbiamo visto che per il PNRR buona parte delle procedure e controlli sono le stesse già in uso da tempo. Ne consegue che queste competenze necessarie alla “normale amministrazione” già dovrebbero essere acquisite. Per altro le “nuove competenze” necessarie a fare fronte ai “nuovi vincoli” nati con il PNRR (condizionalità, DNSH, principi trasversali, indicatori comuni e tagging) non sembrano poi così inarrivabili.
Il sistema che gestisce il PNRR ha reso disponibile ai funzionari supporti e documenti di buon aiuto. Per esempio le tre linee guida sopra linkate guidano passo per passo alla predisposizione e gestione di un bando o di una legge di finanziamento, dettagliano come realizzare i controlli e le registrazioni. Le linee guida forniscono l’elenco delle cose da fare, chi le deve fare e a chi inviarle, i riferimenti normativi, gli esempi, le check list, i moduli da compilare.
Secondo la valutazione di chi lavora in una pubblica amministrazione da tempo “un funzionario con una normale esperienza, motivato a riuscire, al quale vengono esplicitamente dati mandato e tempo di lavoro sufficiente, dovrebbe sicuramente venire a capo delle varie incombenze del PNRR”. Non è impresa impossibile, si può fare.
Nella stragrande maggioranza delle amministrazioni è il personale non dirigente a gestire il grosso delle pratiche PNRR. E’ noto che in qualsiasi amministrazione anche le più piccole esistono i dirigenti, tra l’altro anche ben retribuiti. Nessuno se ne dolga ma suona proprio male sapere che laddove c’è un dirigente non ci siano sufficienti competenze a far fronte al PNRR e che si debba ricorrere, con ulteriori costi, a un consulente esterno.
Forse il problema è anche che non tutte le amministrazioni, specie le piccole, recepiscono la priorità che la realizzazione del PNRR dovrebbe avere rispetto l’ordinaria amministrazione, e lo affrontano con scarsa convinzione. Ovviamente ci sono anche realtà dove oggettivamente la carenza di dotazione e personale è troppo pesante.
Il tema della gestione e della preparazione del personale si collega al discorso di come competenza e merito sono gestiti nelle amministrazioni pubbliche, ce ne occuperemo presto.
Chiarito il legame tra burocrazia e competenze nel PNRR, a breve in un prossimo articolo, nei limiti delle nostre capacità, proveremo a formulare ipotesi per fronteggiare la carenza di competenze e personale di cui sopra.
Indicatori comuni e tagging ambientale: approfondimento
L’ultimo punto dei vincoli specifici del PNRR, (vedi nel capitolo che parla dei “tre strati di vincoli”) potrebbe essere poco chiaro, ecco di cosa si tratta.
La logica dei programmi performance based, come il PNRR, prevede che ogni singolo intervento finanziato dichiari e dimostri il proprio contributo al raggiungimento di uno o più obiettivi generali e specifici della Misura e del PNRR.
Gli indicatori comuni sono 14, definiti dalla Commissione Europea, servono a monitorare il raggiungimento di obiettivi generali e specifici legati alle 6 Missioni del PNRR . Ogni Misura (e quindi ognuno dei suoi interventi) può concorrere a più obiettivi e sarà quindi associata a più indicatori comuni. Si tratta quasi sempre di indicatori di “realizzazione degli interventi” come : n° di partecipanti alla formazione, n° imprese beneficiarie, infrastrutture realizzate ecc.
Tagging ambientale e digitale: ogni PNRR deve destinare almeno il 37% delle risorse alla transizione verde e il 20% alla transizione digitale. Ogni Misura (anche quelle non specifiche per ambiente e digitale) ha la sua dotazione finanziaria, parte della quale è vincolata (una “quota” detta etichetta-tag) al raggiungimento dei due obiettivi. Di ogni intervento si deve definire l’apporto al raggiungimento dei tag complessivi di Misura.
Leggi altri articoli correlati: “rete per la valutazione degli obiettivi del PNRR ” “gli effetti del PNR” “un PNRR che si sgonfia” “PNRR e PIL” “PNRR oltre al danno la beffa?” “PNRR negli enti periferici con ausilio di organizzazione e merito” “il PNRR” “Green Deal Europeo” “deployment degli obiettivi” .
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Analisi sostanzialmente corretta e condivisibile.
Rimane non compreso alla parte politica l’impatto del PRNN rispetto agli ‘usuali’ impegni e alla ormai cronica difficoltà di reperimento di personale (spesso insufficientemente preparato) e turn over dello stesso (grazie alle molteplici opportunità che propone il mercato e la concorrenza di altri Enti più strutturati).
Ciò detto, il personale degli Enti è in grado di far fronte al PNRR ma non va lasciato solo. Ognuno deve fare la propria parte, con impegno e assunzione di responsabilità. Da soli non si può vincere.
sono d’accordo con lei, se ben accompagnata da una riforma adeguata, la PA può fare fronte agli impegni del PNRR