Disfunzioni burocratiche: la perfezione non esiste
Disfunzioni burocratiche sono quella serie di punti critici riferiti al modello organizzativo burocratico di Weber, progenitore della moderna burocrazia. La burocrazia Weberiana ai suoi tempi fu efficace e funzionale alla fase di formazione degli Stati nazionali.
Le sue caratteristiche principali sono di massimizzare il rispetto delle regole (garanzia di applicazione coerente delle scelte politiche), uniformare il comportamento dei funzionari, garantire la sicurezza del diritto e la parità di trattamento, aumentare efficienza operativa e specializzazione.
Negli anni oltre che della efficacia dell’organizzazione burocratica si è dovuto prendere atto che proprio la rigida applicazione delle regole (base di questo modello organizzativo) può determinare anche una serie di effetti indesiderati e non previsti.
In un precedente articolo abbiamo parlato dei difetti della burocrazia, riscontrati dall’interno e dall’esterno della PA. Ora affrontiamo alcune delle cause scientificamente riconosciute di tutto questo.
Max Weber disegnò il suo modello di organizzazione burocratica improntandolo a relazioni gerarchiche, procedure scritte, norme di condotta, specializzazione divisione e standardizzazione del lavoro, impersonalità nelle scelte degli operatori, avanzamento di carriera solo per anzianità non per merito e competenze.
La burocrazia in definitiva è un ordinamento formale che guida e governa i comportamenti. Questo grazie a tutta una serie di regole che ognuno deve osservare quando svolge i propri compiti.
Weber era un pensatore illuminato, le sue teorie sono alquanto complesse e comprendono i molteplici aspetti dell’organizzazione e delle sue dinamiche, davvero un’opera notevole.
Sono però cambiati i tempi, i contesti e le esigenze, i burocrati hanno assunto un proprio ruolo in scena non previsto in origine. Il modello originale può ben dirsi obsoleto in una moderna società di massa.
Ad un certo momento dello sviluppo della società (vedi storia sintetica della burocrazia 1 e 2) la burocrazia è passata da strumento al servizio dei fini della P.A. e dei decisori a soggetto a sè stante. I burocrati prendono potere sottraendolo sia da chi gli sta a monte (i decisori) che a valle (i cittadini sovrani) e lo utilizzano per fini propri
Ad un certo momento la burocrazia è passata dall’essere funzionale alla gestione della P.A. a diventarne ostacolo. I burocrati fanno pesare le proprie competenze tecnico legali e il potere del loro apparato sino a diventare vincolo o addirittura ostacolo per l’applicazione delle policy.
Quello della P.A. è un fine alto che mira al benessere collettivo, quando la degenerazione burocratica diventa eccessiva, la P.A. non può più garantire quei servizi che dovrebbe e si instaura malessere sociale.
Organizzazione burocratica: gli studi sulle sue disfunzioni
Il modello di Weber dava erroneamente per scontato che il comportamento dei burocrati sarebbe sempre stato uniforme e conforme ai regolamenti. In realtà i burocrati non sono macchine e con il passare del tempo l’interazione tra le regole e la natura umana ha determinato l’insorgere di una serie di criticità. Si parla di disfunzioni burocratiche o anche di burocratizzazione della burocrazia.
Diversi scienziati hanno approfondito gli aspetti socio-comportamentali del mondo del lavoro burocratico. Essi hanno individuato una serie di problematiche legate al modello organizzativo gerarchico teorizzato da Weber, parliamo di Merton, Gouldner, Crozier, Friedberg, Michels, Dhal, Selznick ecc..
Tra i vari elementi che emergono da tutti questi studi segnaliamo un fatto curioso: emergerebbe che al burocrate corrisponde un tipo di personalità particolare e riconoscibile. Non è chiaro il meccanismo, potrebbero essere le stesse strutture burocratiche a selezionare soggetti con particolare tipo di personalità “centrata sulle regole”. Potrebbe anche essere viceversa che dopo l’assunzione è la routine del lavoro burocratico a sviluppare tali attitudini interiori. In ogni caso esisterebbe un preciso “rapporto personalità-struttura organizzativa burocratica”.
Nel tempo la PA ha cercato di mettere in campo vari correttivi alle disfunzioni dell’originario modello Weberiano. In effetti attualmente l’originale modello piramidale burocratico di Weber non è più utilizzato nelle società e nelle pubbliche amministrazioni moderne.
Siamo ormai in una fase in cui non si dovrebbe più parlare di Burocrazia ma di “Post-Burocrazia“. L’aspetto organizzativo delle PA è stato modificato secondo varie visioni: “New Public Management“, “New Public Governance“, “E-government“, “Progettazione organizzativa“, “Approccio behavioural“. Parleremo di Post burocrazia in un prossimo articolo.
In ogni caso, seppur la “burocrazia delle origini” sia ascritta al passato è bene conoscere le sue disfunzioni perchè esse non sono ne sparite ne estinte. Esse si possono manifestare ancora producendo danni anche nella Pubblica Amministrazione modernamente organizzata.
Questo articolo illustra in estrema sintesi gli aspetti principali delle disfunzioni burocratiche teorizzate dai sociologhi del lavoro “classici” di cui sopra. Per approfondimenti riferirsi ai lavori degli autori citati, sempre interessanti seppur tutti parecchio datati.
Disfunzioni burocratiche: la carrellata
Cambio di priorità. La burocrazia gradualmente ha spostato la propria priorità dall’obbiettivo (l’interesse pubblico) al mezzo per raggiungerlo (regolamenti e procedure). Il concentrarsi sul mezzo-norme perdendo il fine è anche detto ritualismo burocratico un conformismo fine a se stesso. Quando nella mente del burocrate la norma smette di essere al servizio dell’utente e degli obiettivi dell’Ente, oscura tutto il resto, la formalità prevale la sostanza sino a soffocarla. La fedeltà cieca ai codici finisce per obnubilare il potenziale delle competenze e degli apporti personali al lavoro. Vengono bloccate creatività personale e innovazione (come voleva Weber peraltro).
Incapacità di adattarsi al nuovo. L’abitudine all’eccessivo rispetto di norme e standard forma una personalità ostile al cambiamento. Davanti al nuovo (il non ancora normato) c’è disinteresse ad affrontarlo, si può arrivare al ritardo o alla paralisi delle attività. L’assunzione di questo atteggiamento intellettualmente sopito non stupisca, è innegabile che l’organizzazione del Weber affidandosi alle regole richiede al burocrate il sacrificio di “limitare” l’uso della sua intelligenza per affrontare i problemi.
Demotivazione, isolamento e difesa di casta. Quando l’applicazione di una regola può provocare al Burocrate un conflitto con i cittadini o con i propri superiori egli tende a utilizzarla la norma a propria difesa. Un esempio preso dalla nostra burocrazia: le pratiche di condono edilizio che non hanno requisiti per essere accettate vengono sospese a tempo indeterminato per evitare il diniego e il provvedimento contro il richiedente, atti che genererebbe conflitto. Un modo per difendersi dai propri superiori che spingono sul controllo gerarchico è applicare la “prestazione minima accettabile”. Si parla allora di scarsa motivazione del lavoratore. Se la regola è sospendibile si può arrivare al suo blocco, se interpretabile innescherà trattative di potere con i vertici. Questo stato mentale alla lunga può determinare una situazione di isolamento psicologico, un graduale distacco dalla realtà sociale. Provoca anche un distacco dagli obiettivi del proprio Ente, una perdita di comunicazione interna agli Enti. Burocrati di pari livello tendono a coalizzarsi in casta, uno spirito di corpo per proteggersi grazie alla “gestione” di norme e regolamenti.
Decisori lontani dall’utenza. Al fine di evitare pressioni degli utenti sui funzionari si sposta la responsabilità di qualsiasi decisione agli alti livelli. Purtroppo finisce spesso che chi decide (dirigenti) non essendone a contatto non conosce le esigenze dell’utenza, chi le conosce (tecnici e specialisti) non ha potere decisionale. Il rischio è di scrivere norme fini a se stesse e non funzionali alle materie regolate (ignote a chi scrive) e agli effetti attesi (tanto chi scrive non ne deve rispondere). Tutto ciò può paradossalmente determinare “incertezza del diritto“: norme scritte male, eccesso di norme, incertezza giurisprudenziale, scollamento tra norme e giurisprudenza. Questo distacco tra le aspettative dei burocrati e quelle degli utenti crea poi problemi di effettività delle norme (il grado di osservazione della norma da parte dei destinatari) e ostacoli per gli utenti.
Mancanza di sfide esterne. Il fatto di non doversi mai confrontare con la concorrenza (con il mercato) favorisce lo sviluppo degli intrecci corporativi naturalmente presenti negli Enti, a danno dell’interesse pubblico. Manca lo stimolo a migliorarsi e si arriva a delegittimare la figura delle istituzioni presso gli utenti.
Rapporti interni e con l’esterno non lineari. I rapporti che intercorrono tra le strutture burocratiche e i vari soggetti esterni alla PA possono determinare situazioni di “pressione istituzionale”. La conseguenza può essere il sorgere di due particolari disfunzioni burocratiche collegate alla gestione del “potere parallelo”. Potrebbero formarsi “cricche interne” capaci di orientare le decisioni. Spesso assistiamo alla formazione di “centri di potere” al di fuori delle istituzioni capaci di influenzare queste ultime. Ultima fermata la corruzione nelle varie forme!
Eccessi di rigidità gerarchica. Quando la catena di comando verticale è troppo rigida perde efficienza ed efficacia nell’affrontare situazioni che richiedono flessibilità ed innovazione. Più i superiori accentuano un controllo diretto sulle attività dei collaboratori più in essi cala il senso di coinvolgimento nel lavoro, sino a sviluppare indifferenza o avversità. Per avere idea di come ognuno di noi potrebbe reagire se inserito in un modello Weberiano “spinto” si pensi alle cosiddette “istituzioni totali “. Per esempio carceri o monasteri, in queste realtà la vita degli individui è completamente regolata e controllata, essi sono privati di identità sostituita da regole con corollario di ricompense e punizioni.
Miraggio efficienza. Il burocrate che porta il principio dell’efficienza all’eccesso finisce per considerare la PA una macchina. L’obiettivo sarà risparmiare soldi e limitare sprechi anche a costo di non soddisfare le funzione politico sociali deputate alla PA stessa. L’eccesso di razionalità burocratica mirata all’efficienza si contrappone alle crescenti esigenze di rispetto dei valori del patto sociale.
Derive della specializzazione. la specializzazione delle competenze richiesta dal modello burocratico crea nell’organizzazione una frammentazione in tante piccole “congreghe” con spirito di casta che ragionano secondo la propria logica di tecnici. Potremmo ritrovarci con funzioni-divisioni dell’Ente che perseguono priorità differenti da quelle dell’Ente stesso. Possibili anche conflitti tra funzioni (uffici) e tra livelli gerarchici per ragioni di competenze tecniche.
Limiti della cultura interna. Spesso i burocrati sviluppano eccesso di fiducia nelle abitudini, nel “si è sempre fatto così“. I modi abituali di comportarsi e rapportarsi, di pensare diventano la norma non discutibile. Questo blocca l’innovazione e premia il conformismo. Nella PA il conformismo è l’arma vincente per affermarsi, conta più delle competenze. Per essere considerati nell’ambiente vale conoscere e saper stare “alle regole del gioco”, regole non scritte ma sancite dalla cultura interna e dai rapporti di potere in essere. Chi propone di propria iniziativa innovazione e cambiamento spesso finisce per creare imbarazzo attorno a lui, entra in contrasto con il resto dei colleghi e dirigenti “che stanno al gioco”, viene isolato.
Disfunzioni burocratiche: tutti alla caccia del potere
Nell’organizzazione burocratica non esistono solo posizioni di potere legate alla collocazione gerarchica, alcune situazioni contingenti finiscono per favorire la nascita di “poteri paralleli”. Vediamo perchè.
Al centro di tutte le organizzazioni sociali (non solo nella PA) vi è il potere. Il potere non è detenuto solo dai livelli gerarchici superiori, ma è presente anche nei rapporti tra leader e subordinati. In certe situazioni i leader devono contrattare con i subordinati cedendo parte del loro potere.
Anche nella PA non tutto può essere previsto e regolato, laddove ciò non succede si instaurano “aree di incertezza” ove non sono codificati comportamenti. Nell’organizzazione chiunque riesca a controllare e gestire queste aree (alcune attività, alcuni rapporti) guadagna una posizione di potere, indipendentemente dalla sua condizione gerarchica. Egli dovrà sapere mantenere tale posizione negoziando con il potere gerarchico, evitando scontri con esso, consolidare la posizione per salire i livelli gerarchici e fare carriera.
Il fatto che la burocrazia sia un metodo di organizzazione che non prevede meccanismi di correzione in funzione dei propri errori garantisce la presenza costante di aree incerte.
La capacità dell’Ente nel limitare la aree incerte, specialmente quelle non normate in modo funzionale, è elemento che limita la degenerazione e l’eccesso di burocratizzazione.
In ogni casi anche nella PA il potere non è accessibile a tutti. Il modo dell’Ente di organizzare le carriere interne, le diffusione o la scarsità di zone d’incertezza, le condizioni per l’accesso alle posizioni gerarchiche, il peso di influenze interne ed esterne, sono fattori che possono escludere alcuni precisi individui dalla competizione per il potere.
Esistono alcuni punti di forza che aiutano le persone a acquisire potere:
- specializzazioni non facili da sostituire (esperto informatico, esperto comportamentale ecc),
- padronanza di relazioni con l’esterno (legami con stakeholders, con associazioni, con esperti e studiosi),
- capacità d’acquisire e comunicare informazioni importanti (aggiornarsi allo stato dell’arte alle anteprime, cogliere i punti e le sintesi importanti),
- conoscenza delle regole organizzative interne (le regole per fare carriera, le procedure di bilancio, quelle di controllo)
- rapporti privilegiati con chi gestisce il potere amministrativo e politico. In Italia tutti capiamo di che si tratta.
Emerge anche che l’applicazione delle regole è sempre fonte di contrattazione tra leader e subordinati, in modo maggiore tanto più si sceglie di applicare le regole in modo stretto. Il tipo di burocrazia in atto si classifica anche dal grado di rigidità del rispetto ed applicazione delle norme.
Spesso si addossa la colpa della continua creazioni di complicazioni burocratiche alla pratica della “coltivazione del proprio orticello“. Succede quando un burocrate riesce a influenzare e difendere la creazione in una norma, di uno spazio, di propria responsabilità: un passaggio burocratico in più da gestire, inutile e pesante per l’utente ma vitale per la carriera del burocrate
Disfunzioni burocratiche : il burocrate è un essere imprevedibile.
Il modello di Weber prevedeva che fossero agite sole relazioni formali definite da regole, in realtà agiscono sempre anche relazioni informali inattese (es. tra colleghi pari livello) che nascono per risolvere problemi inattesi.
Qualsiasi sia la forza di un’organizzazione, anche per la più ferrea burocrazia, sussiste sempre un‘imprevedibilità e incontrollabilità dei comportamenti delle persone che la compongono.
Nella realtà delle cose il funzionario, il burocrate, non è e non agisce da “attore servile” egli è “attore strategico”. In definitiva chi opera nelle organizzazioni, di fronte a situazioni nuove-contingenti (accadimenti inaspettati, ingresso di fattori incontrollabili o non necessari) assume un comportamento opportunista.
In tali situazioni l’operatore non cerca o applica la soluzione migliore per l’Ente o per gli utenti ma la più conveniente per se stesso. Il suo fine intimo è l’acquisizione di potere nell’organizzazione.
I burocrati reali in carne ed ossa non sono solo meri esecutori di procedure, sviluppano sempre azioni di proprio interesse che potranno essere o meno in linea con gli obiettivi del loro Ente.
L’azione stessa dei burocrati finisce per “ridisegnare” gradualmente la stessa PA e il suo modo di agire.
La storia dimostra che le regole non determinano i comportamenti, li influenzano, a cascata poi i comportamenti a loro volta influenzano il mondo delle regole (che sono scritte dai burocrati!) .
Alcuni tipi di relazione che nascono interne ed esterne all’organizzazione sono codificabili tramite procedure, altre non lo sono (non lo sono per esempio le alleanze interne tra burocrati o con l’esterno, che possono poi influenzare le regole).
Visto che nella PA non tutto è prevedibile è nozione assodata che per la dirigenza sia necessario coinvolgere nelle decisioni tutti gli attori-burocrati in gioco e le loro alleanze. Questo “coinvolgimento della base” è già prassi in moltissime organizzazioni attuali “post Burocratiche “.
La valenza delle disfunzioni Burocratiche
Nella Pubblica Amministrazione le disfunzioni burocratiche non sono delle eccezioni, sono la norma.
Interessante è sapere che la miccia che avvia i comportamenti che poi determinano le disfunzioni burocratiche è l’esigenza di risolvere i problemi che via via nascono nell’Ente relativamente a rapporti tra soggetti interni o con soggetti esterni.
Da un certo punto di vista il manifestarsi di una qualsivoglia disfunzione burocratica è da considerare un potenziale punto di forza. Infatti se affrontata nei giusti modi e risolta significherebbe superare una criticità.
I guai arrivano quando per risolvere la disfunzione burocratica si creano norme nuove (tipico della burocrazia), alla fine si complica e si spezzetta tutto.
Il punto è che la creazione di nuove norme se concepite male (non in linea con le esigenze dell’utenza, e addirittura neppure con quelle dell’Ente) può finire per determinare la nascita di nuove disfunzioni. A cascata a queste nuove disfunzione avremo ulteriori nuove regole e la burocratizzazione si autoalimenta.
D’altro canto le disfunzioni burocratiche hanno il pregio di imprimere alla burocrazia una certa dinamicità nei confronti delle novità e obbligano a nuove negoziazioni delle regole del potere contrastandone la cristallizzazione.
Detto peste e corna dell’organizzazione burocratica va comunque riconosciuto che essa può rivendicare parecchi meriti. Non ultimo quello di essere stato nella storia il primo modello che saputo dimostrarsi la forma tecnicamente più adatta a gestire le esigenze amministrative di sistemi sociali di ampie dimensioni.
Riflessioni finali
La democrazia, al fine di permettere la partecipazione delle masse alle scelte “produce” politici e burocrati professionisti. Viene così messa in campo una “casta” molto sensibile alle logiche di autoconservazione, logiche opposte alla partecipazione attiva. Alcuni di conseguenza pensano che la democrazia finisce involontariamente così per affidare il proprio governo a dei moderni oligarchi.
A questo punto potremmo iniziare a ragionare di deep state…. ma sarà un altro nostro articolo.
Per meglio capire la potenza dello “strumento burocrazia” si pensi che essa non attiene solo alle società governate democraticamente, è un’arma potente anche nelle mano dei dittatori. Non a caso l’epoca e le usanze politiche nei quali il modello Weberiano fu concepito possono apparire ai nostri occhi più simili alla dittatura che alle democrazie liberali d’oggi. Nei regimi dittatoriali la caratteristica della burocrazia è quella di limitare al massimo la componente personalizzata dei comportamenti dei burocrati. Essi diventano esecutori efficienti di leggi che perseguono la sopraffazione delle masse.
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