Gli effetti del PNRR
Effetti del PNRR? quali saranno? è possibile fare previsioni affidabili per il futuro sull’argomento?
Ormai sui media tutti a parlare di PNRR, chi delle sue difficoltà, chi della sua importanza, chi lo vede come ultima spiaggia, chi come risorsa per risolvere qualsiasi problema nuovo o cronico che sia.
La domanda è:” quali effetti e quali ricadute pratiche potrà produrre il PNRR, e quali no?”
Affrontiamo l’argomento mettendo subito a fuoco quale tipo di strumento è il PNRR.
Dal punto di vista tecnico gli esperti dicono che i PNRR sono interventi “performance based“. Interventi che se realizzati nel rispetto dei propri requisiti (target e milestone) avrebbero alta capacità intrinseca di produrre le ricadute attese.
Possiamo di conseguenza dormire sonni tranquilli? Forse meglio di no!
Vista in negativo: è certo che la realizzazione del PNRR lascerà strascichi spiacevoli nei bilanci dello Stato Italiano per parecchi anni a venire. Parliamo dell’obbligo di onorare i debiti. Per approfondimenti vai al nostro articolo “PNRR oltre al danno la beffa?”
Vista in positivo: è certo che la realizzazione del Piano indurrà per alcuni anni una positiva azione di spinta sul PIL nazionale. Parliamo di investimenti, realizzazioni, riforme, opere.
Lo stimolo economico attraverso l’intervento pubblico non è comunque l’unico obiettivo che il PNRR si prefigge di raggiungere. Il PNRR mira grazie a “riforme” e “investimenti” a realizzare una serie di “risultati” capaci di indurre “effetti” positivi nei confronti di numerosi “obiettivi”.
Vediamo di cosa si tratta.
Risultati ed effetti
Spesso nel discutere comune i termini “risultati” ed “effetti” sono sinonimo. Quando però parliamo di interventi pubblici sono due fenomeni distinti seppur collegati tra loro.
Gli investimenti pubblici, e anche le riforme, producono in prima battuta dei risultati (una nuova Legge, un corso di formazione, un nuovo asilo nido ecc.), definibili anche prodotti.
In seguito l’applicazione pratica e/o l’utilizzo dei risultati determina una serie di effetti economico-sociali o ricadute (iter burocratici più accessibili, migliore capacità di ingresso nel mondo del lavoro, maggior supporto per le famiglie con figli piccoli, ecc.).
Per ottenere effetti dal PNRR la premessa indispensabile è produrre tutti i “risultati” in modo conforme. Questa premessa non può però garantire in modo assoluto che gli effetti soddisfino le attese.
Per intendersi meglio ipotizziamo di finanziare la realizzazione di una linea ferroviaria. Per poter misurare gli effetti dovremo prima attraversare alcune fasi:
- realizzazione dell’opera come da progetto.
- l’opera entra in funzione, gli utenti iniziano a usare il treno e si manifestano via via gli effetti dell’intervento.
- rilevazione in ex post di una serie di indicatori spia degli effetti attesi dal progetto e di eventuali altre variabili attive.
Solo a questo punto capiremo effettivamente se l’intervento ha dato effetti positivi e come ha inciso sugli obiettivi prefissi. Per esempio capiremo se: le persone usano quel treno, il traffico su gomma cala, lo sviluppo del territorio migliora (ipotizzando che questi elencati erano tra gli effetti attesi). Va da sè che se non si portano a termine con successo le prime due fasi non avremo effetti attesi.
La dimensione vera “dell’impatto del PNRR” sulle sue tematiche-obiettivo e sul contesto di contorno sarà misurabile e noto solo a posteriori. Bisogna attendere la “messa in campo” dei risultati degli investimenti e delle riforme!
Portare a casa con successo i risultati previsti da un’attività non sempre garantisce che se ne abbiano gli effetti attesi. Il punto è che i risultati debbono dimostrarsi funzionali al loro scopo. Si potrebbero realizzare opere che poi nessuno può utilizzare, oppure riforme non efficaci.
Esempio ispirato al PNNR: si realizza un asilo nido ma poi l’Ente locale che lo ha in gestione non dispone di fondi per pagare il personale e non lo può far funzionare. In questi casi si potrebbe rilevare un effetto positivo dalla realizzazione di tutti gli asili previsti dal PNRR ma in quella particolare realtà territoriale non si vedranno effetti, anche se c’è il risultato.
I soldi pubblici che finiscono in iniziative “inutili” sono sempre uno spreco, anche se arrivano dal PNRR!
Effetti del PNRR, come si innescano?
La Commissione Europea, per la realizzazione dei PNRR ha scelto la formula di intervento detta “performance based”.
La famiglia dei programmi “performance based” si differenzia dai tradizionali programmi di intervento pubblico basati sul “controllo di spesa a rendiconto” (per dettagli vedi il nostro articolo ” PNRR troppa burocrazia e poche competenze“). Alla modalità performance based si attribuiscono migliori capacità di ottenere gli effetti attesi.
In sintesi il concetto è che la realizzazione di ogni attività del PNRR dovrebbe apportare un proprio contributo (quantificato per ogni progetto approvato) al raggiungimento delle mete complessive del piano stesso. E’ proprio dalla sinergia di questi tanti singoli contributi che dovrebbe derivare un effetto positivo verso le tematiche generali affrontate dal Piano.
Proprio per garantire l’innesco delle sinergie i finanziamenti vengono erogati durante la realizzazione del Piano, suddivisi per tranches periodiche. In particolare ogni tranche è erogata a fronte della realizzazione complessiva di tutto il pacchetto delle attività programmate. Non si eroga in base alla realizzazione di singole attività (bisogna rispettate ogni target e milestone programmato per il periodo).
In teoria se non tutte le attività previste sono realizzate viene meno la sinergia. Per evitarlo subentra il vincolo che la non realizzazione di una delle attività può bloccare il finanziamento di tutta la tranche.
Con il “performance based” si spera di trovare una formula per un finanziamento pubblico più adatto ed efficace a risolvere le esigenze economico-sociali-ambientali.
Dal punto di vista squisitamente teorico sarebbe quindi sufficiente la conforme applicazione nei tempi previsti di Italia Domani, per risolvere i problemi che sono “nel mirino” del programma stesso. Sarà vero? lo dirà il futuro.
Conoscere l’approccio teorico di base dei PNRR chiarisce bene che siamo di fronte a una programmazione rigida e predefinita. I fondi del PNRR hanno già tutti un indirizzo preciso e non possono essere usati a piacimento del governo per fare fronte a qualsivoglia evenienza o emergenza (salterebbe la logica stessa del PNRR: addio programmazione e addio sinergie).
Non a caso vige la regola che per cambiare destinazione ai fondi, già allocati sulle specifiche attività del PNRR. Per farlo serve l’approvazione della stessa Commissione Europea, cosa affatto scontata da ottenere.
Potremmo dire che l’approccio “performance based” esclude l’uso dei fondi secondo le vecchie logiche degli interventi pubblici. Qualora si andasse a lavorare sul PNRR in modo “old style”, cioè ragionando per singoli interventi tesi a tamponare emergenze e a cercare consenso politico, si rischierebbe di trasformare la montagna di fondi disponibili in una montagna di sprechi e debiti, senza risolvere nessuno dei problemi complessi in campo.
Effetti del PNRR: una giungla di obiettivi, priorità e principi, pilastri e assi
Detto della logica e delle modalità con le quali il PNRR dovrebbe produrre gli effetti attesi, possiamo chiederci: “gli effetti attesi del PNRR quali sono?“. Questa semplice domanda può mettere in crisi: tutti giurano sull’importanza capitale del Programma ma pochi sanno spiegarti davvero come dove e perchè sarà importante (effetto sul PIL a parte).
L’impressione del lettore che vuole informarsi sugli effetti attesi dai PNRR è quella di addentrarsi in una vera giungla. Ci si trova di fronte all’universo complesso e interconnesso del “pacchetto di obiettivi” del NGEU e dei PNRR. Obiettivi che dovrebbero rispondere alla complessità delle tematiche globali che la UE vuole sfidare. Tematiche tali che oggettivamente è difficile pensare di poter governare con singoli interventi locali e progettati in modo indipendente tra loro.
Gli effetti attesi dal PNRR sono molteplici e “provengono” da orientamenti politici e/o da direttive comunitarie o internazionali. Per rendersene conto occorre ripercorrere la loro stessa storia e studiarne l’impostazione strutturale.
I PNRR originano dal “Dispositivo per la crescita e resilienza” RRF, un capitolo del programma di aiuti europeo “Next Generation EU”.
La Commissione Europea mise in campo NGEU per stimolare la ripresa economica post Covid e contemporaneamente per sostenere gli obiettivi climatici del “Green deal europeo GDE” (cui sono vincolati almeno il 30% dei fondi PNRR). Questi sono i primi due macro-effetti attesi. Vai al nostro articolo “Green deal europeo“.
Tutti gli investimenti del PNRR devono garantire il rispetto del principio del non arrecare danno significativo all’ambiente (“Do No Significant Harm”, DNSH). Per questo motivo ogni investimento PNRR è valutato in funzione dei 6 obiettivi ambientali del GDE (individuati nell’accordo di Parigi COP 21 e fatti propri dal GDE). I 6 obiettivi ambientali corrispondo a altrettanti effetti attesi.
Ecco i titoli degli “obiettivi ambientali”: Mitigazione dei cambiamenti climatici, Adattamento ai cambiamenti climatici, Uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine, Transizione verso l’economia circolare con riferimento anche a riduzione e riciclo dei rifiuti, Prevenzione e riduzione dell’inquinamento dell’aria dell’acqua o del suolo, Protezione e ripristino della biodiversità e della salute degli ecosistemi.
Il dispositivo per la crescita RRF mira a sviluppare i sei “pilastri” dei PNRR: Transizione verde, Trasformazione digitale, Crescita intelligente sostenibile e inclusiva, Coesione sociale e territoriale, Salute e resilienza economica sociale e istituzionale, Politiche per la prossima generazione l’infanzia e i giovani.
Il PNRR poggia su tre “assi strategici”: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale. Inoltre si ispira a tre “priorità trasversali”: parità di genere, riduzione del divario di cittadinanza, sostegno alle giovani generazioni. Assi e priorità trasversali riprendono le tematiche dei “pilastri” e rappresentano altri effetti attesi.
Assieme ad altre politiche pubbliche, il PNRR concorre al raggiungimento dei 17 “Obiettivi (169 target) per uno Sviluppo Sostenibile SDGs ” di Agenda 2030 dell’ONU. Riforme e investimenti PNRR sono in linea con l’obiettivo di perseguire nei Paesi UE uno sviluppo sostenibile dal punto di vista economico, sociale e ambientale, come desidera ONU.
Va detto che questa classe di obiettivi sono da considerare una sorta di “obiettivi collaterali del PNRR”, non “obiettivi diretti”. Per i curiosi ecco anche i titoli dei 17 SDGs: povertà zero, zero fame, buona salute e benessere per le persone, educazione paritaria e di qualità, parità di genere, acqua pulita e servizi igienico-sanitari, energia pulita e accessibile, lavoro dignitoso e crescita economica, infrastrutture innovazione e industrializzazione, ridurre le disuguaglianze, città e comunità sostenibili, consumo e produzione responsabile, lotta al cambiamento climatico, vita sott’acqua, vita sulla terra, pace giustizia e istituzioni solide, obiettivi di sviluppo sostenibile.
Tutti questi elencati: “ripresa economica”, “obiettivi climatici GDE”, “DNSH”, “Pilastri, Assi Priorità” e “obiettivi SDGs” sono da ritenere come effetti attesi, indiretti o diretti, conseguenti alla realizzazione dei vari PNRR nazionali. Sicuramente si tratta di un quadro complicato e non semplice da mettere a fuoco per i cittadini.
Evidente che non si è di fronte a quel tipo di obiettivi “operativi” detti SMART (specifico, misurabile, riconosciuto, realistico e scadenzabile), ma a obiettivi ideologici, a scelte di indirizzo politico sociale.
Effetti del PNRR: un indirizzo chiaro in un quadro indefinito
Preso atto del ricco panorama di obiettivi sul quale il PNRR si prefigge di avere effetto si noti che si tratta sempre di mete generali, indirizzi ove concentrare risorse per orientare lo sviluppo futuro.
In realtà non sono mai definiti veri e propri obiettivi quantificati. Questo significa che non sarà possibile confrontare matematicamente gli effetti ottenuti con quelli attesi preventivati. Tecnicamente significa anche che sarà difficile monitorare l’evoluzione della realizzazione del programma e apportarvi modifiche se necessarie. Sembrerebbe che si punti sull’impatto della massa di interventi realizzati e finanziamenti erogati, piuttosto che sull’efficacia della gestione di processo.
Quando si accenna alla gestione di processo si consideri che gli effetti ottenuti potrebbero risentire dell’influsso di fattori estranei non previsti (crisi economiche, guerre). Si potrebbero anche generare effetti non attesi, positivi o meno (vantaggi per economie concorrenti, dipendenza da materie prime non disponibili). Un meccanismo di gestione di processo per il rilevamento e il contrasto di eventuali fattori di disturbo avrebbe potuto rivelarsi utile!
Tutto quanto fa si che sia difficile prefigurare un quadro ben delineato e concreto degli effetti che potremo attenderci dal PNRR. Emerge chiaramente un modello di “mondo desiderato”, non altrettanto i dettagli e le entità degli effetti da attendersi.
Quelli dei PNRR sono obiettivi determinati dalle scelte socio-politiche di chi governava la Comunità Europea all’epoca del varo di NGEU. Per banalizzare potremmo dire che attraverso la stesura degli obiettivi-effetti attesi dei PNRR il governo politico e il sistema burocratico della Comunità Europea passò i suoi indirizzamenti ai Governi Nazionali che li metteranno in pratica tramite la realizzazione dei PNRR.
Il fatto che gli effetti attesi del PNRR siano “generici” e non quantificati potrebbe avere come motivazione che essi sono elementi secondari del progetto, il vero obiettivo è indirizzare lo sviluppo economico e sociale verso mete predefinite. La scelta di destinare enormi masse di denaro pubblico per “condizionare il futuro” interferendo sullo scenario che altrimenti sarebbe determinato dalle scelte e convenienze delle persone e delle aziende.
Ai lettori il giudizio sull’opportunità della scelta delle tematiche su cui investire per il futuro, prese da parte della Commissione Europea. In queste scelte si mischiano motivazioni scientifiche ad altre etiche e di visone socio-politica del mondo che vorremmo, il tutto influenzato dalle spinte di portatori di interesse, lobbisti e associazioni varie.
Si tratta di scelte prese in un definito momento storico alla luce degli equilibri politici economici e del “sentiment” dell’epoca, scelte già oggi in parte messe in discussione. Sono scelte pesanti e sfidanti ma non è detto siano definitive. Il confronto tra quanto atteso e quanto ottenuto, man mano che “il futuro diventa il presente” e anche eventuali cambiamenti di guida politica dell’Europa potrebbero determinare modifiche nei tempi, nei modi e negli obiettivi di PNRR e delle politiche di sviluppo comunitarie.
Il percorso realizzativo del PNRR, assieme ad altre decisioni Comunitarie, possono sembrare una spinta verso una transizione verde “integrale e unilaterale”, verso il “governo mondiale dei popoli”. Scelte che cominciano a essere considerate da molti cittadini ed imprese sfide insostenibili per le proprie condizioni e neppure così necessarie, urgenti e coerenti, poco vicine alle proprie esigenze.
La tematica sarà di primo piano nelle prossime elezioni per il rinnovo dei vertici politici comunitari. Quello che ieri è partito come processo “pilotato dall’alto”, domani potrebbe essere “reindirizzato dal basso” grazie agli strumenti della democrazia.
Altri aspetti interessanti
Per completare il ragionamento resta da affrontare un argomento fondamentale, accennato in apertura dell’articolo: l’effetto di spinta del PNRR sul PIL nazionale. Alla questione è dedicato un apposito articolo. LINK non ancora disponibile
Si noti che leggendo i documenti disponibili su Italia Domani risulta essere attiva una rete per la valutazione degli obiettivi del PNRR. Questa rete può essere utile a monitorarne gli effetti che indotti dal PNRR durante la fase della sua realizzazione? A questo tema è dedicato un piccolo approfondimento,
Leggi altri articoli correlati: “rete per la valutazione degli obiettivi del PNRR ” “un PNRR che si sgonfia” “PNRR e PIL” “PNRR oltre al danno la beffa?” “PNRR negli enti periferici con ausilio di organizzazione e merito” “PNRR troppa burocrazia e poche competenze“ “il PNRR” “Green Deal Europeo” “deployment degli obiettivi” .
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