Il nostro precedente articolo tratta di alcune delle difficoltà che si iniziano ad intravedere per la realizzazione del PNRR negli Enti periferici, esse potrebbero a breve ostacolare la fase di “messa a terra” delle risorse disponibili.
Il rischio per l’Italia è quello di non riuscire a “incassare” tutti i fondi disponibili. In caso poi di parziale o mancata realizzazione degli interventi programmati, si dovrà in futuro restituire l’equivalente economico.
Questo articolo ipotizza una modalità per fare fronte a una di queste difficoltà. In particolare si punta a sopperire alle carenze di personale e competenze necessari agli interventi PNRR realizzati dalla PA.
PNRR negli Enti periferici: una proposta correttiva
Premessa
Questo è un articolo tecnico, alcuni passaggi richiedono al lettore pazienza ma ne vale la pena.
La realizzazione di questa proposta non necessita di creare strutture pesanti e permanenti, basta creare un responsabile di processo e un suo staff e dotarlo degli “attrezzi necessari”. Non serve lavorare su tutto il PNRR ma solo su una parte ben limitata. Non coinvolge le strutture di vertice delle P.A. interessate. Può essere realizzato a costo zero per le casse statali. Si basa sulle risorse umane e le competenze già disponibili. Sperimenta nuove modalità di incentivo e riconoscimento del merito. Può essere applicata anche da una singola Amministrazione Centrale titolare di Misura per la propria competenza. Se funziona permetterà di non perdere parte dei fondi stanziati con il PNRR. Finito il lavoro si smonta tutto e si fa tesoro della sperimentazione messa in campo. Non ci sono controindicazioni o effetti collaterali avversi.
L’articolo spende molte parole per descrivere i concetti ma la realizzazione pratica dell’intervento è costituita poi di poche attività, che sono:
- Nominare un responsabile e dotarlo di autorità e risorse necessarie
- Mappare Interventi a rischio di realizzazione e Enti in deficit di personale e competenze
- Avviare una chiamata su base volontaria ai funzionari papabili
- stilare il cronoprogramma degli affiancamenti tra personale e seguirne la realizzazione
- valutare i risultati e riconoscere gli incentivi agli aderenti
Assumendo che per il futuro del PNRR non perdere fondi disponibili è prioritario per il Paese, laddove il problema è che non tutti gli Enti pubblici dispongono di un referente (o un team) adeguatamente competente al PNRR si dovrebbe intervenire. La proposta è di organizzare degli “scambi temporanei tra Enti” di personale e/o competenze.
Ragionando nell’ambito di una stessa Misura-Intervento, immaginiamo 2 fasi programmate secondo un calendario prestabilito. Fase uno negli Enti dove i referenti sono disponibili realizzano le attività PNRR richieste. Seconda fase i referenti ora “scarichi” vanno a supporto degli Enti in carenza, per realizzare il medesimo tipo di intervento.
Nelle organizzazioni commerciali non è necessario disporre di un tecnico dell’assistenza per ogni macchinario venduto. Si “ruotano” gli interventi del medesimo tecnico sul territorio e nel calendario, oggi presso un cliente e domani altrove da un altro.
Perchè non considerare la PA come un unico soggetto al servizio di un unico padrone invece di una serie di potentati indipendenti? Concetto banale nella sua semplicità ma applicarlo nella PA è utopia, come fare?
L’articolo dettaglia e spiega, si compone di due parti, prima l’analisi di contesto poi la proposta di intervento vera e propria per ottimizzare gli interventi del PNRR negli Enti periferici
1 Analisi di contesto
L’imminente fase di realizzazione del PNRR negli Enti periferici manda segnali inequivocabili delle difficoltà che incontrano e incontreranno le amministrazioni locali coinvolte, specie le piccole: pratiche troppo complesse e deficit di personale adeguatamente competente (vedi articolo).
Le piccole amministrazioni locali spesso sono coinvolte nella realizzazione degli “interventi PNRR” riservati alla gestione diretta o indiretta della PA. Il problema è riuscire a coprire, con le risorse umane disponibili, contemporaneamente sia la “normale amministrazione” routinaria che l’incombenza “straordinaria” del PNRR. La classica coperta troppo corta che potrebbe costare cara al Paese.
Quando si studiano interventi preventivi e/o correttivi, se si vogliono ottenere soluzioni adeguate è necessario partire dallo studio del contesto dove il fenomeno opera, cercando di isolare le principali variabili critiche e i punti di forza. Per confezionare un buon abito non basta conoscere l’arte sartoriale, si devono conoscere anche le misure del cliente.
Per elaborare una proposta efficace questi sono gli elementi peculiari del nostro contesto:
- tempi di realizzazione stringenti e inderogabili
- deficit di pianta organica, localizzato
- deficit di competenza ed esperienza del personale, localizzato
- possibilità di ricorrere al “potere sostitutivo”
- assenza di incentivazione del personale
- opportunità di ri-organizzazione del lavoro
Il prossimo capitolo dettaglia questi elementi.
PNRR negli Enti periferici: tempi corti e piante organiche magre
Riguardo i tempi di realizzazione la sintesi è che il lavoro è molto, il tempo relativamente scarso e non ci si possono attendere (al momento) proroghe.
Il PNRR toglie ai Burocrati nostrani una delle loro armi letali quella di essere i “padroni del tempo”. La Burocrazia quando “arriva lunga” può sempre (o quasi) regalarsi altro tempo con una proroga o scaricare il disguido sull’utente con un ritardo.
Nel caso del PNRR la “gestione del tempo” è nelle mani di chi comanda il gioco cioè della Commissione Europea: l’escamotage della proroga è poco percorribile e il ritardo non ammesso. Di conseguenza nella nostra ipotesi di correttivo non contempliamo proroghe.
Per un’efficiente realizzazione del PNRR negli Enti periferici bisogna mettersi in grado di avviare tutti i cantieri e le realizzazioni in tempo utile per concludere entro metà 2026 e poi dedicarsi alle rendicontazioni. In alcuni casi i tempi sono già stretti.
Del personale si lamenta la scarsità numerica che sarebbe già deficitaria rispetto la ruotine quotidiana. Come visto nei precedenti articoli non è possibile acquisire nuovo personale con i fondi PNRR. Inoltre considerando le ristrettezze di bilancio statali attuali e future, non sono programmabili nuove assunzioni per dimensionare una pianta stabile capace di fare fronte al routinario più PNRR. Al finire del programma nel 2026 saremmo sovradimensionati.
L’aspetto positivo è che questa carenza non è generalizzata ma localizzata alle amministrazioni periferiche minori, dove si concentrerà buona parte delle prossime realizzazioni.
Molte realtà nell’universo della PA convolte nel PNRR fortunatamente non lamentano questa carenza.
PNRR negli Enti periferici: competenti o commissariati
In merito a competenza ed esperienza del personale va detto che sono elementi, specie la seconda, che in tempi brevi difficilmente si costruiscono. Di conseguenza non si colma questa lacuna attraverso neo assunzioni.
Anche per questo elemento fortunatamente la carenza non è generale ma localizzata in alcune parti del sistema pubblico. Positivo anche che le competenze burocratiche specifiche richieste dal PNRR non sono inaffrontabili per un burocrate di media esperienza.
Con gli strumenti di sostegno disponibili (es linee guida MEF), reclutando e affiancando colleghi esperti si potrebbero tamponare parecchie situazioni deficitarie.
In alternativa non è detto che di fronte a molteplici casi si possano reperire un sufficiente numero di esperti esterni per “commissariare” svariati Enti locali. Non è detto che il commissario risolva i problemi per cui è nominato
Con il termine potere sostitutivo si intende la facoltà che il PNRR, concede ai livelli gestionali superiori, di commissariare i soggetti attuatori incaricati. Di fatto sostituendoli nelle loro responsabilità e incombenze con altri soggetti.
Questo è possibile nei casi in cui si rilevi inefficienza tale da mettere a rischio i risultati e/o il rispetto dei tempi programmati.
Il commissariamento è applicabile a tutti i livelli gerarchici: se a “bloccare i lavori” è un’organo statale può intervenire il Presidente del Consiglio avocando a sè le decisioni.
In definitiva il vicariare-aiutare un’amministrazione in difficoltà non troverebbe ostacoli particolari.
Affiancare personale competente e già esperto preso da altri Enti, è forma soft di commissariamento, regala risorse umane in più dove mancano. Potrebbe funzionare meglio di un commissariamento vero e proprio.
PNRR negli Enti periferici: incentivi e riorganizzazione
L’incentivazione del personale non è prevista nel PNRR. Gli autori del piano hanno previsto di affidare agli Enti pubblici questa notevole mole di lavoro per i prossimi 3 anni circa.
Questa scelta significa sommare il volume del lavoro richiesto dal PNRR al carico burocratico ordinario della PA. Ciò non bastasse si è vincolati a tempi stretti, a costi e piante organiche invariate e senza ricorrere a lavoro straordinario.
Una scelta che pare nascondere eccesso di ottimismo oppure la convinzione che nella PA ci siano molti con parecchio “tempo libero”. Comunque si voglia fu una scelta che probabilmente non contemplò lo studio dei carichi di lavoro derivanti.
L’imprenditore privato che ha esigenza di svolgere più lavoro con lo stesso personale sa bene che deve per forza ricorrere agli incentivi economici.
Ovviamente incentivi mirati non diffusi a pioggia e proporzionati agli sforzi prodotti.
L’organizzazione ri-organizzazione del lavoro è l’altra via disponibile per gli imprenditori che puntano a far fronte a maggiori performance lavorative con lo stesso organico di personale.
L’informatizzazione, le nuove tecnologie ecc. ma soprattutto la riorganizzazione delle modalità operative di lavoro. Obiettivo è recuperare efficienza eliminando sprechi e individuando nuove soluzioni per ottimizzare le risorse umane e strutturali disponibili.
Tale strumento è utilizzabile anche dalla PA. L’organizzazione del lavoro è pertinenza della classe dirigente. Purtroppo oggettivamente non è punto di forza della nostra dirigenza pubblica.
In tal senso potrebbe aiutare l’effetto delle varie riforme che accompagnano il PNRR. Auspichiamo un effetto incisivo che risolva molte delle lacune organizzative della nostra Burocrazia, facilitando la realizzazione degli interventi PNRR negli Enti periferici più piccoli.
PNRR negli Enti periferici: organizzazione per processi
Nota metodica organizzativa che nel comparto industriale ha dato ottimi risultati quando applicata a “organizzazioni” complesse e con molteplici centri direzionali a volte conflittuali (situazione simile a quella della nostra PA).
Ogni organizzazione che produce prodotti o servizi mette in atto un gran numero di processi, che per un Ente pubblico potrebbero essere: indirizzo e controllo, amministrazione-contabilità, acquisti e approvvigionamenti. Manutenzione e logistica, gestione personale, presidio di Leggi o regolamenti, erogazione di servizi, rapporti con il pubblico ecc.
Solitamente è uno solo il “processo istituzionale” quello che giustifica l’esistere dell’Ente, i restanti sono processi pur necessari ma “di supporto” alla realizzazione del principale. Organizzare per processi significa sostanzialmente coordinare efficacemente tutti i processi al servizio di quello “principale”, la mission dell’Ente.
L’organizzazione per processi è studiata per dare priorità alla realizzazione del processo “core business”, nel nostro caso sarebbe la “messa a terra del PNRR”. Significa che le “priorità interne” degli Enti in gioco sono poste in secondo piano, le risorse disponibili nei vari Enti, utili al processo principale, sono finalizzate al risultato e affidate a un “responsabile di processo” super partes. Il responsabile di processo (process owner) acquisisce competenza trasversale sugli Enti coinvolti, per il periodo del PNRR. Chiaro che per la nostra PA sarebbe una innovazione rivoluzionaria!
Affermare l’utilità del dare priorità al processo principale sembra banale, si risponde “già tutti fanno così, come è logico”, vero ma poi il vissuto quotidiano dice altro. Quante volte tocca sentire di Enti che non possono erogare al meglio i loro servizi a causa di carenza nei processi di supporto es. mancano materiali in magazzino, manca personale specializzato. Oppure non è stata programmata la formazione, non si è tenuto conto dei tassi di pensionamento, dei turni di ferie di un reparto ecc. Spesso la causa dei disservizi è la carenza di fondi, ma non sempre.
Il punto è che in ogni tipo di organizzazione pubblica o privata i singoli reparti potrebbero perseguire priorità proprie nella gestione delle risorse (comprese quelle umane). Facoltà legittima che però riduce l’efficienza del processo principale. In assenza di una figura deputata a curare tali aspetti possono intervenire mancanza di coordinamento e di comunicazione tra reparti, non si ottimizza l’uso delle risorse.
Un nostro articolo per approfondire e per esempi sull’organizzazione per processi.
La messa a terra del PNRR nella PA non è agevole da organizzare
Le problematiche di “scarsa comunicazione e coordinamento” tra “compartimenti-reparti” presenti in un singolo Ente si amplificano enormemente quando la realizzazione del processo principale (es. il PNRR) è ripartita tra una miriade di Enti indipendenti.
Immaginate poi quanto è difficile quando, come per il PNRR, si tratta di realizzare un lavoro in team tra Enti indipendenti, a volte con interessi “conflittuali”. Per giunta il PNRR è un lavoro che il “team” mai ha realizzato prima e che sarà non sarà ripetuto poi. Questo incide sul futuro del PNRR.
E’ proprio in questo contesto operativo che l’organizzazione per interventi può essere strumento davvero utile, se adattato alla fase di “messa a terra” del PNRR e ai soggetti pubblici in gioco. Lo scopo è ottimizzare l’uso delle risorse umane disponibili nel complesso degli Enti pubblici.
2 Una proposta: abbinare l'organizzazione per processi e il merito
Ben consci delle complessità, difficoltà, ostacoli che l’intervenire nella variegata galassia della PA Italiana comporta. Proviamo a immaginare un’ipotesi praticabile per porre mano ad alcuni casi di deficit di personale e competenze.
L’idea si avvale delle teorie dell’organizzazione per processi con aggiunta di una sperimentazione di meritocrazia. Questi elementi potrebbero giocare un ruolo positivo nel futuro del PNRR negli Enti periferici.
Attenzione: qualsiasi proposta organizzativa o riorganizzativa può avere successo in primis se basata sui dati di fatto emersi dall’analisi di contesto. Altre condizioni indispensabili sono la convinzione e volontà della Direzione-management di applicare il cambiamento e un corredo di di strumenti e risorse adeguato. Se uno di questi elementi manca il tentativo di riorganizzazione produrrà solo spreco di tempo e risorse e la frustrazione delle attese di cambiamento. Se si parte per questa avventura tutto questo deve essere chiaro!
Visto il contesto l’idea è di cercare di fare fronte alla bisogna con le truppe disponibili ottimizzandone l’utilizzo, non abbiamo alternativa. L’idea è di sfruttare il patrimonio di competenze e personale degli Enti che non lamentano carenze per sopperire laddove invece sussistono lacune. Per comodità chiameremo le situazioni che non lamentano deficit “mature” le altre “acerbe”, non per esprimere giudizi ma solo per intendersi meglio.
Considerando che sono coinvolti molteplici soggetti (Enti) con diverse “sensibilità” e gradi di autonomie è molto opportuno dotarsi di una responsabilità unica che coordini tutto il resto e che abbia solo questo specifico incarico (process owner). Quindi si dovrebbe nominare un responsabile di processo (e/o un team) con l’autorità per gestire direttamente quel personale dei vari Enti che accetterà il coinvolgimento nell’intervento correttivo.
La mappatura dei deficit e delle disponibilità
Ovviamente non si tratta di trasferire personale o creare nuove strutture fisiche. Ognuno resta alle dipendenze del proprio Ente, il solo personale che aderisce opera in una sorta di prestito temporaneo per intervalli prestabiliti. Non servono altre forme di coordinamento che coinvolgano le direzioni degli Enti in gioco (che ovviamente dovranno acconsentire all’operazione e potranno interagire con il responsabile di processo all’occorrenza). Leggerezza e semplicità indispensabili per il futuro del PNRR.
Per il responsabile di processo la prima attività da realizzare è una “mappatura” degli interventi PNRR “a rischio” e degli Enti coinvolti in esse. Fortunatamente non è richiesta una mappatura e quindi l’analisi di tutte le Misure e Interventi del PNRR, interessano solo quelle dove la PA è coinvolta direttamente o indirettamente. Teoricamente è possibile mappare solo per Misure o sottomisure laddove sussiste il rischio di deficit di personale e competenze (alcune situazioni già sono note altre si possono censire con questionario richiedendo la previsione agli attuatori). Potrebbe anche essere un solo Ministero a decidere di attivarsi, relativamente alle Misure lui affidate.
Occorre sapere dove si è “maturi” e dove “acerbi”, registrare in entrambi i casi le situazioni di disponibilità e carenze di competenze e/o pianta organica. Descrivere i deficit di competenza e un calendario di quando si prevede sarà un deficit (acerbi) e sarà una disponibilità (maturi). Il lavoro è da fare con urgenza, in anticipo sugli eventi, attività preventiva senza attendere che i deficit si manifestino e blocchino i lavori e appesantiscano l’applicazione del PNRR negli Enti periferici.
La mappatura realizzata separatamente per Missione, Misura, Intervento, permetterà di ottenere un quadro già ordinato per tipo di competenze richieste e per data prevista. Questo facilita poi la stesura del programma di “sostituzione” tra personale prendendone dove si è maturi per affiancare l’acerbo, magari nell’ambito di interventi analoghi (es. il funzionario che ha già gestito un bando potrei affiancarlo dove il deficit è per quel tipo di bando).
A questo punto si stila una bozza di cronoprogramma per la “sostituzione-affiancamento di personale” che tenendo conto delle tempistiche da rispettare e degli impegni richiesti descrive come si potrebbe coprire con personale dal maturo le lacune di altri enti deficitari. Dove possibile si tenderà a anticipare i lavori nelle situazioni mature per poi, una volta conclusi, avere disponibilità di personale da affiancare agli acerbi.
Assicurarsi la collaborazione del personale "maturo"
L’idea è che il personale “maturo” quando nel suo Ente è “scarico” di incombenze PNRR, si faccia carico di quelle di un altro Ente ove sono situazioni “acerbe”.
Il primo ostacolo a questo “scambio di lavoro” saranno gli Enti stessi, restiì con le giustificazioni più disparate a permettere che il proprio personale sia “sfruttato” da altri.
Un aiuto viene dalla tecnologia: ormai non è più necessaria la presenza fisica per lavorare insieme. L’affiancamento può tranquillamente essere in remoto, su appuntamento. Bisognerà se serve adeguare velocemente le strutture di eventuali Enti “non in rete”.
Un modo per superare le resistenze degli Enti al mettere in comune le risorse umane è bypassare il loro “permesso” permettendo l’adesione all’iniziativa direttamente ai funzionari interessati. Potrebbe essere una sorta di chiamata-bando per gli interessati (i funzionari maturi già individuati in mappatura) emesso dal responsabile di processo (che dovrà averne autorità, diretta o conferita).
Ottenute le adesioni del personale maturo, il responsabile di processo potrà definire il programma definitivo di “sostituzione affiancamento del personale”, per poi gestirne la realizzazione monitorandone e correggendone l’andamento.
In questa fase confrontando i deficit di competenze lamentate dalle realtà acerbe con la disponibilità in quelle mature si potrà capire dove e come è possibile l’operazione di affiancamento. Emergeranno anche situazioni dove mancano le risorse o i tempi per effettuare la “sostituzione”. In questi casi si potrà pensare come acquisire le competenze mancanti attingendo a risorse interne o esterne alla PA per assicurare il futuro del PNRR negli Enti periferici.
Adesione volontaria dei funzionari
Nel rispetto delle cose la risposta alla “chiamata dei funzionari” non potrà che essere su base volontaria e a questo punto entra in gioco il merito e il suo riconoscimento. Ovviamente nessuno si carica spontaneamente di maggior lavoro senza avere nulla in cambio : parliamo di incentivi.
La prima forma di incentivo potrebbe essere il lavoro straordinario retribuito, optando per questa strada è necessario dotare il responsabile di processo di fondi adeguati. Non esiste solo il lavoro straordinario, per coloro che si aderiscono e dimostrano competenza, nell’affiancamento dei colleghi, si può pensare a una gratificazione economica una tantum, bonus, benefit ecc. Una forma di incentivo “non oneroso” per lo Stato può essere riconoscere dei “meriti” effettivamente spendibili nel prosieguo di carriera.
PNRR negli Enti periferici: Riconoscere il merito
E’ noto come il capitolo del riconoscimento del merito nella PA non sia radioso, anzi. Potrebbe essere l’occasione per sperimentare una nuova modalità e valutarne gli effetti sulla produttività, sul personale e presso i cittadini. Prima o poi la questione del merito nella PA andrà affrontata.
Un “bonus merito” non dovrebbe tradursi in una mera “certificazione di competenza” nel curriculum, dovrebbe essere oggettivamente spendibile in occasione di avanzamenti di carriera. Si pensi a un plus di punteggio nei concorsi oppure una riserva di posti, un avanzamento di inquadramento immediato, o simili.
Dopo aver pensato a una “carota” tangibile non si può tacere del bastone. Il punto è che in ogni Ente pubblico ci sono i dirigenti e suona strano che in alcuni Enti non abbiano competenze adeguate o non le sappiano organizzare. Laddove si lamentano deficit di competenza andrebbe verificato se i dirigenti locali effettivamente non posseggono adeguata competenza, e/o perchè non la rendono disponibile, per poi tenerne conto nel calcolo dei premi di produttività e nei rinnovi di incarico.
Uno degli effetti attesi è la contaminazione e diffusione di competenze e condivisione di esperienza in tutta la PA, una sorta di “portare tutti al livello dei più bravi“. Sarebbe elemento positivo sia per il futuro del PNRR che della nostra Burocrazia.
Forse la nostra proposta sembrerà utopia irrealizzabile, troppo sfidante e farà sorridere. Provate allora a pensare a chi progettando il PNRR ha creduto di fare tutto il lavoro necessario senza prevedere aggravio di costi ne acquisizione di personale, il tutto in tempi strettissimi. Ora dite: qual’è l’idea più campata per aria?
Inevitabile perdere parte dei fondi PNRR?
La realizzazione di questa proposta di intervento correttivo, alla fine, non potrà risolvere tutte le situazioni di difficoltà cui mira, vuoi per ragioni di tempo, di oggettiva difficoltà tecnica o altro. Il risultato sarà l’impossibilità di utilizzare a pieno i fondi PNRR.
Sappiamo tutti che oltre al deficit di personale e competenze esistono altri tipi di difficolta ostacolanti la messa a terra del PNRR (rincaro dei costi ecc.). Nel futuro per il PNRR negli Enti periferici (e non solo) la perdita di una quota dei fondi sarà fisiologica purtroppo. Un prossimo articolo ipotizzerà un modo per rendere meno dannoso possibile questo evento per il sistema paese.
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