La Burocrazia può distorcere la Democrazia?
Democrazia e Burocrazia potrebbero sembrare due soggetti indipendenti. Tutti siamo convinti che la Democrazia funzioni fino a quando i cittadini sono liberi di esprimere il loro volere tramite il voto e scegliere i decisori politici al Governo del Paese. Come potrebbe incidere la Burocrazia sulla Democrazia?
Basta poter votare per essere liberi e soddisfatti?
Sembrerebbe sciocco domandarsi se la qualità della Burocrazia possa essere legata alla qualità della democrazia. La faccenda però è complessa. I cittadini vogliono scegliere chi li guida ma lo fanno perchè desiderano che il proprio programma elettorale preferito sia realizzato. L’aspirazione del cittadino non è quella di votare ma quella di vivere in una società che incarni le proprie aspettative e scelte.
Il Governo una volta che è democraticamente eletto decide l’attuazione delle proprie politiche e incarica la B. di realizzarle. A questo punto se la Burocrazia si mette “di traverso” (per esempio adducendo motivi tecnici tipo la mancanza di fondi o l’incoerenza giuridica) e di fatto impedisce o modifica la realizzazione delle promesse elettorali che succede? a cosa è servito ai cittadini andare a votare?
L'azzardo del delegare alla Burocrazia
Per forza di cose il decisore Politico imposta a livello generale le proprie scelte di policy (per esempio la realizzazione di promesse elettorali), ne delega poi ai Burocrati l’attuazione e la definizione delle modalità e dei dettagli.
E’ proprio nella fase della realizzazione delle policy che “prende corpo” il potere della Burocrazia. Una delle facoltà (negative) della Burocrazia nei confronti della Democrazia è quella di realizzare le policy tenendo conto non solo del benessere comune ma anche delle proprie “esigenze di sopravvivenza” (o di casta), in modo più o meno marcato.
Tecnicamente parlando quando il governo assegna la realizzazione delle policy alla Burocrazia si riconoscono due tipi di rischio, “azzardo morale” e “selezione avversa”, così estremizzabili:
Si parla di azzardo morale quando i Burocrati introducono nella realizzazione di policy fini poco coerenti o addirittura divergenti da quelli impartiti dal decisore politico, magari contando sull’impreparazione tecnica dei Politici stessi.
La selezione avversa è quando i Politici assegnano la responsabilità di realizzare la policy a un settore della P.A. incoerente con la policy in oggetto, rendendone così l’applicazione poco efficace. La scelta può generare inefficacia a causa di scaricabarile tra settori della PA non desiderosi di maneggiare un argomento scomodo.
In queste dinamiche non sono solo i Burocrati a giocare un ruolo negativo. Anche i Politici possono avere responsabilità per esempio quando scelgono di scaricare tutto sui Burocrati lasciando loro carta bianca. Questa scelta irresponsabile e sciagurata (per i cittadini) ha dei vantaggi per il politico che: evita di rispondere per scelte poco popolari, ha più tempo per le campagne elettorali, può scaricare il fallimento di una policy su altri.
La Democrazia si tutela dalla Burocrazia
I rischi che la Democrazia risulti “distorta” dalla Burocrazia sono fondati, ergo si deve pensare a un correttivo. I correttivi disponibili sono più di uno, si tratta di un ricco menù.
Il correttivo ha un nome preciso accountability burocratica: l’obbligo per la P.A. di rendere conto del proprio operato. Un modo per limitare la discrezionalità delle scelte e anche di individuare eventuali abusi.
Nel modello Weberiano dell’organizzazione prussiana era ovvio che la P.A. fosse “accountable” ai decisori (responsabile al cospetto dei decisori). La P.A. oggi deve essere “accountable” non solo con i Politici ma anche con l’opinione pubblica ed i diritti sociali.
Leva Strutturale I Politici per controllare la realizzazione delle policy “appaltate” alla Burocrazia dovrebbero usare la “leva strutturale“: scegliere oculatamente a quale componente della P.A. (es a quale ministero) affidare una policy e sancirlo per legge.
Leva Procedurale Altro strumento di controllo a disposizione del Governo è la “leva procedurale“: scrivere e approvare leggi adatte a limitare la discrezionalità di realizzazione. Lo si può fare inserendo nei testi l’obbligo di monitoraggi e allarmi che segnalino il discostarsi dagli obiettivi, indicatori di performances. Lo si può fare richiedendo report periodici, seguendo attivamente e periodicamente gli sviluppi delle policy (audizioni).
Strumenti di responsabilità Esistono strumenti e strutture dedicati all’accountability: legali giudiziari (le corti di giustizia), le valutazioni di performances istituzionale, i report informativi legati alle politiche della trasparenza. Ci sono gli strumenti rappresentativi che consistono nell’inserire rappresentanti dei gruppi sociali nelle sedi di decisione amministrativa o addirittura tra i funzionari pubblici stessi.
Può bastare questo menù a bilanciare il rapporto tra Burocrazia e Democrazia?
Qualsiasi strumento è un soggetto inerte, alla mercè di chi lo usa, può essere utilizzato in modo adeguato o meno o addirittura non essere utilizzato.
Il solo fatto di “mettere in campo” uno strumento di controllo non garantisce di acquisire il controllo del campo.
Si consideri che gli strumenti di controllo che si possono mettere in campo (come quelli di cui sopra) hanno il limite di essere gestiti da persone, solitamente interne alla P.A.
Entriamo nel discorso dell’efficienza e dell’efficacia degli strumenti di accountability messi in campo per il controllo della P.A., che dire? siamo certi che messi in mano alla Burocrazia stessa siano utilizzati seriamente?.
Il vecchio paradosso del controllore che controlla se stesso (e magari anche i suoi superiori) non fa ben sperare. Siamo certi poi che i politici tengono davvero al funzionamento degli strumenti di controllo della P.A.?
Forse una buona risposta a queste domande può essere ottenuta osservando la realtà: l’universale richiesta di intervenire per migliorare la Burocrazia Italiana fa pensare che sussista effettiva esigenza di fare di più meglio e subito. Anche per il bene della Democrazia.
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